Субъекты общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных в Российской Федерации

Федеральная служба исполнения наказаний

Вологодский институт права и экономики 

СУБЪЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 

ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ 
ПОДОЗРЕВАЕМЫХ, ОБВИНЯЕМЫХ И ОСУЖДЕННЫХ 

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Вологда

2017

УДК 342.7:343.8(075)
ББК 67.409.01
        С89

Рецензенты:
А. М. Потапов – начальник кафедры уголовно-исполн. права и организации 
воспитательн. работы с осужденными ВИПЭ ФСИН России, канд. юрид. 
наук, доц.;
А. В. Розов – председатель Общественной наблюдательной комиссии по 
Вологод. обл.

Авторы:
Н. Н. Кириловская (гл. 3 § 3.1.), О. С. Батова (гл. 2 § 2.2.), 
Ю. А. Перебинос (гл. 1 § 3.1.), Ю. В. Перрон (гл. 2 § 2.1; гл. 3 § 3.3.), 
Е. В. Свинин (введение, гл. 1 § 1.1, 1.2, заключение), 
Я. И. Тихонов (гл. 3 § 3.2), Д. А. Шишкин (гл. 3 § 3.1)

Субъекты общественного контроля за соблюдением прав и за
конных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных в 
Российской Федерации : учебное пособие. – 2-е изд., изм. и доп. / 
[Н. Н. Кириловская и др.] ; Федер. служба исполн. наказаний, Вологод. 
ин-т права и экономики. – Вологда : ВИПЭ ФСИН России, 2017. – 
144 с.

ISBN 978-5-94991-403-8

В учебном пособии дается понятие, выявляются особенности, содержание 

и виды общественного контроля в Российской Федерации. Рассматриваются 
историко-правовые и теоретические основы осуществления общественного 
контроля за соблюдением прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, осужденных в Российской Федерации. Пристальное внимание уделяется практическим аспектам деятельности общественных наблюдательных 
комиссий.

Предназначено для использования в образовательном процессе по дисци
плине «Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной 
системы», в рамках занятий по служебной подготовке сотрудников ФСИН 
России, а также в системе повышения их квалификации. 

УДК 342.7:343.8(075)
ББК 67.409.01

ISBN 978-5-94991-403-8                    © ФКОУ ВО «Вологодский институт права и экономики 

Федеральной службы исполнения наказаний», 2017

С89

ВВЕДЕНИЕ

В

ажной особенностью современного этапа развития российского государства является активное участие институтов гражданского общества в осуществлении контроля 

над государственными органами. В настоящее время имеются различные институты, позволяющие обществу увидеть, как формируются и функционируют органы власти. К примеру, Общественная 
палата Российской Федерации, общественные советы, создаваемые 
при органах власти, институт независимых экспертов, принимающих участие в конкурсных, аттестационных комиссиях, а также 
комиссиях по урегулированию конфликтов интересов, институт независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных 
правовых актов и т. д. Несмотря на то что инициатива создания указанных институтов принадлежит государству, нельзя утверждать, 
что они носят формальный характер и полностью подконтрольны 
власти. Процесс их создания однозначно указывает на безусловный 
приоритет цели построения правового государства в России, что невозможно без развитых институтов гражданского общества.

Одним из видов общественного контроля является контроль за 

соблюдением прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных. Полноценное развитие этот институт получил 
лишь в 2008 г. после принятия соответствующего закона1. Девять 
лет реализации норм этого закона привели к ряду положительных 
изменений. Во-первых, в 81 субъекте Российской Федерации сформированы общественные наблюдательные комиссии (далее – ОНК). 
Во-вторых, деятельность ОНК приобрела в целом системный и 
устойчивый характер. В-третьих, на высоком уровне организовано 
взаимодействие как между региональными ОНК, так и с террито
1 См.: Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах 

принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания : федер. закон от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ (ред. от 12.02.2015) 
// СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.

риальными органами ФСИН России. В-четвертых, традиционно 
негативное стереотипное восприятие у сотрудников уголовно-исполнительной системы общественного контроля в целом и ОНК в 
частности уступает место деловому стилю общения. В-пятых, повышается уровень научного осмысления проблем в сфере общественного контроля.

Нельзя не отметить положительные изменения в сфере уго
ловной и уголовно-исполнительной политики. 23.09.2015 г. 
Правительство Российской Федерации приняло распоряжение1, 
которым внесло изменения в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы до 2020 г. Среди многочисленных изменений 
хотелось бы обратить внимание на то, что такая задача, как «обеспечение гласности в деятельности уголовно-исполнительной системы, ее подконтрольности институтам гражданского общества, 
создание условий для участия общественности в решении стоящих 
перед уголовно-исполнительной системой задач» заменена задачей 
следующего содержания: «обеспечение прозрачности уголовно-исполнительной системы, расширение сотрудничества с гражданским 
обществом». Изменение в содержании задачи не означает отказ от 
института общественного контроля. Правовая политика в этом вопросе становится более взвешенной и разумной. 

В 2014 г. в России был принят федеральный закон «Об основах 

общественного контроля в Российской Федерации»2, который установил перечень субъектов общественного контроля. В этой связи 
категория «субъекты общественного контроля» приобрела не только теоретическое, но и прикладное значение. К сожалению, российское законодательство, регулирующее общественный контроль, не 
достаточно точно и однозначно определяет статус субъектов общественного контроля. Для обеспечения законности в юридической 
практике осуществления контроля наличие однозначного правового 
статуса субъектов имеет основополагающее значение. 

В юридической литературе имеется ограниченный круг иссле
дований, посвященных общественному контролю за деятельностью 
уголовно-исполнительной системы. Необходимо отметить, что 

1 См.: О внесении изменений в Концепцию развития уголовно-исполнитель
ной системы Российской Федерации до 2020 года : распоряжение Правительства 
Российской Федерации от 23.09.2015 г. № 1877-р // СЗ РФ. 2015. № 40. Ст. 5581.

2 См.: Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федер. 

закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Там же. 2014. № 30 (I ч.). 
Ст. 4213.

вопросы понятия, правового регулирования и организации общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы на монографическом уровне были проанализированы лишь 
Я. Ю. Реентом1. Диссертационное исследование В. В. Федорова2
было подготовлено до принятия федеральных законов, поэтому сохраняет преимущественно лишь теоретическое значение. 
Особенности общественного контроля в воспитательных колониях 
проанализированы Р. В. Колодиным3. История становления общественного контроля и его субъекты рассмотрены в учебном пособии 
под редакцией С. Н. Ушакова4. Таким образом, степень научного 
осмысления проблемных вопросов реализации общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов подозреваемых, 
обвиняемых и осужденных в Российской Федерации находится на 
недостаточно высоком уровне.

Настоящее учебное пособие является вторым изданием, из
мененным и дополненным, в котором рассматриваются историко-теоретические, правовые и прикладные вопросы осуществления субъектами общественного контроля за соблюдением прав и 
законных интересов, подозреваемых, обвиняемых и осужденных 
в Российской Федерации. Основываясь на современном законодательстве, авторы последовательно рассматривают вопросы понятия, 
сущности и признаков общественного контроля, особенности его 
осуществления, возникновение и развитие этого правового института в России, международно-правовые и национально-правовые 
основы осуществления общественного контроля, правовой статус и 
направления деятельности общих и специальных субъектов, а также участие общественности в деятельности учреждений и органов, 
исполняющих уголовные наказания. 

1 См.: Реент Я. Ю. Организация и правовое регулирование общественного кон
троля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в 
учреждениях уголовно-исполнительной системы : дис. ... канд. юрид. наук. Рязань, 
2014.

2 См.: Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-ис
полнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества и государства : дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

3 См.: Колодин Р. В. Правовые и организационные аспекты общественного 

контроля за деятельностью воспитательных колоний : дис. … канд. юрид. наук. 
Рязань, 2010.

4 См.: Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной 

системы : учеб. пособие / под ред. С. Н. Ушакова. Владимир, 2014.

Учебное пособие предназначено для использования в учебном 

процессе при изучении дисциплины «Общественный контроль за 
деятельностью уголовно-исполнительной системы». Оно позволит 
сформировать целостное представление о содержании общественного контроля и особенностях деятельности его субъектов в сфере 
соблюдения прав и законных интересов обвиняемых, подозреваемых и осужденных в России на современном этапе.

ГЛАВА 1. 

Теоретические и исторические аспекты 

общественного контроля за соблюдением прав 

и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, 

осужденных в Российской Федерации

§ 1. Общественный контроль: 

понятие, субъекты и формы осуществления

Понятие общественного контроля. Институт общественного 

контроля является признаком развитого демократического государства. Прозрачность работы органов государственной власти, их 
открытость и доступность для населения создает атмосферу взаимного доверия, без которой немыслимо построение правового государства.

В ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашается, 

что Россия – правовое государство. Эта норма является не только 
декларацией, но и принципом функционирования российского государственного механизма. Обеспечение и защита прав и свобод человека, строгое следование принципу законности составляют безусловные императивы в деятельности государства.

Закономерности эволюции государства убедительно свидетель
ствуют о важности контроля за его деятельностью. Как справедливо 
отмечает А. С. Панарин, нет ничего опаснее бесконтрольной власти, 
опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия; поэтому 
необходим надежный демократический контроль1.

Общественный контроль является свойством гражданского об
щества и выступает в качестве одной из его основных функций. 
Посредством осуществления общественного контроля формируют
1 См.: Панарин А. С. Глобальное политическое прогнозирование. М., 2002. 

С. 10.

ся стандарты правомерной деятельности как самого общества, так и 
отдельных его индивидов, групп и институтов1.

Следует отметить, что общественный контроль относится к 

числу институтов, вызванных потребностями прогрессивного государственного развития. В настоящее время обеспечение эффективности государственного механизма, достижение стратегических 
целей развития государства невозможно без активного участия общественности в форме общественного контроля.

Контроль за сферой государственного управления представляет 

собой комплексную деятельность, связанную с реализацией правовых норм и урегулированную нормативными правовыми актами 
разного уровня. Связано это с тем, что в рассматриваемой сфере особенно важны точная определенность прав и обязанностей субъектов 
контрольных отношений, наличие в них элементов устойчивости, 
стабильности. В законодательстве закреплены полномочия, формы 
и методы многих субъектов общественного контроля, но даже если 
субъект общественного контроля не имеет четко закрепленных в законе полномочий, например общественные объединения, средства 
массовой информации и иные институты гражданского общества, 
их мягкое контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля2. 

Общественный контроль представляет собой деятельность субъ
ектов гражданского общества, регламентированную нормами права. 
Особенности правовой природы общественного контроля проявляются в ряде правовых ограничений их деятельности:

1) недопустимость вмешательства в деятельность проверяемых 

органов власти;

2) отсутствие права привлекать к ответственности лиц, вино
вных в нарушении закона;

3) решения и выводы, сделанные по результатам контроля, но
сят исключительно рекомендательный характер.

Несмотря на указанные особенности следует заметить, что ин
ститут общественного контроля обладает властной природой, это 
связано с тем, что деятельность субъектов общественного контроля 

1 См.: Плотников А. А. Общественный контроль и его потенциал в противодей
ствии коррупции // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2013. № 2. С. 106.

2 См.: Реент Я. Ю. Организация и правовое регулирование общественного кон
троля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в 
учреждениях уголовно-исполнительной системы. С. 31–32.

регламентирована нормами права, реализация которых происходит 
в соответствующих процедурных формах. Органы власти не имеют 
права препятствовать осуществлению общественного контроля. В 
этой связи деятельность субъектов общественного контроля имеет 
императивное значение для государственных органов. К примеру, 
без участия независимых экспертов не могут проходить комиссии 
по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Кроме того, судебная практика признает незаконными действия должностных лиц, препятствующих осуществлению общественного контроля1.

Я. Ю. Реент отмечает, что субъекты общественного контроля при 

обнаружении нарушений в работе государственных органов воздействуют на них посредством общественного мнения. Используя этот 
социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке 
факты нарушений, формируют отрицательное отношение населения к ним и лицам, их совершившим. Таким образом, общественное 
порицание может оказаться более эффективным инструментом, чем 
государственное принуждение. Часто обнародование фактов нарушения законности со стороны государственных чиновников может 
не только вызвать негативный общественный резонанс, но и стать 
поводом для вмешательства компетентных государственных органов2.

По мнению ученого, общественный контроль представляет со
бой деятельность общественности, заключающуюся в наблюдении, 
определении соответствия содержания, форм, методов и результатов работы государственных, муниципальных и общественных организаций действующему законодательству и интересам общества3.

А. А. Плотников полагает, что общественный контроль – это не
посредственное наблюдение представителями общественных организаций и инициативных групп за соблюдением прав и законных 
интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы 

1 См.: Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 

21.01.2016 г. № 33а-121/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонстультантПлюс».

2 См.: Реент Я. Ю. Организация и правовое регулирование общественного кон
троля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в 
учреждениях уголовно-исполнительной системы. С. 37–38.

3 См.: Там же. С. 38.

собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и законных интересов граждан1.

О. С. Забралова рассматривает общественный контроль как 

системную деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия требованиям законодательства и интересам общества деятельности органов государственной власти и коррекцию выявленных отклонений путем 
обращения в уполномоченные государственные органы, а также к 
общественному мнению2.

Р. Э. Арутюнян понимает под общественным контролем форму 

конструктивной социальной активности, которая находит свое выражение через специальный публично-властный механизм, характеризующийся самоорганизацией населения (особой формой деятельности гражданского общества) и государственной политикой по 
реализации контрольной функции управления на основе сочетания 
интересов общества и государства3.

Принятие тематических федеральных законов позволяет под об
щественным контролем понимать деятельность, осуществляемую в 
соответствии с нормами права. Таким образом, общественный контроль приобрел форму законодательного института. 

Легальное определение общественного контроля содержит
ся в ст. 4 Федерального закона от 21.06.2014 г. № 212-ФЗ (ред. от 
03.07.2016) «Об основах общественного контроля в Российской 
Федерации»4 (далее – федеральный закон № 212). В соответствии с 
ч. 1 ст. 4 указанного закона под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и 
муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные 
публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, 

1 См.: Плотников А. А. Общественный контроль и его потенциал в противодей
ствии коррупции. С. 107.

2 См.: Забралова О. С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности 

органов исполнительной власти Российской Федерации : автореф. дис. … канд. 
юрид. наук. М., 2012. С. 9.

3 См.: Арутюнян Р. Э. Конституционно-правовой статус институтов обще
ственного контроля при органах государственной власти субъектов Российской 
Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 7.

4 См.: СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4213.