Финансовые полномочия английского парламента


А. А. АЛЕКСФЕВЪ









                ФИ НАНСИ ВЫ Я П0П0110Н1 я





            АНГЛЙСКАГО ПАРЛАМЕНТА.








Ивь Журнала Министерства Юстицёи (Январь—Февраль 1914 г.).










С.-ПЕТЕРБУРГЪ СЕНАТСКАЯ ТИП0тФ1Я 1914.

ЦБЛИОТЕК& имени \ «,и,лаи*л /

        ФИНАНСОВЫЙ ПОЛНОМОЧ1Я АНГЛ1ЙСНАГО ПАРЛАМЕНТА.




Введете.

   Исходнымъ нунктомъ въ развитш финансовые полномо-чш анг.ййскаго парламента служить принадлежавшее средне-в^ковымъ сословьямъ право соглашаться на налоги и отказывать въ нихъ. Сословное правосознание средневековья требовало, чтобы король „жилъ на свои собственный средства (to live of his own)“ и изъ нихъ погашалъ расходы по государственному управлению. Если же королевскихъ до-ходовъ не хватало, онъ могъ прибегнуть къ обложен!» своихъ ленниновъ, къ установлен!» т4хъ или иныхъ чрезвы-чайныхъ пособ1й, для взимангя которыхъ требовалось ихъ предварительное согласие.
   Первая указания на призпатпе за сословиями права соглашаться на налоги мы находимъ еще въ XIII ст. въ Magna charta libertatum, въ которой было постановлено, что, за исклю-чешемъ трехъ старинныхъ феодальныхъ noco6ifi—на выкупъ короля изъ шгЬна, при посвящены старшаго сына въ рыцари и при выдача старшей дочери замужъ,—который однако не должны быть чрезмерными, король не будетъ взимать никакого другого сбора (nullum scutagium vel auxilium) безъ согласия Общаго Совета королевства. Въ Общемъ Совйтй королевства (Commune consilium regni) должны были присутствовать высшее духовенство и выспне вассалы на основаны 1

—

лпчныхъ приглашена королй, nponie же вассалы, влад4ющ1е землей непосредственно оть короны (tenentes in capita), — на основании указовъ, адресованные на имя шерифовъ ¹ *).
    Въ этихъ постановлен!яхъ Велакой харыи вольностей нашла свое внешнее выражение и закрепление та образовавшаяся въ особенности со второй половины ХП стол4т!я практика, въ силу которой король не могь взимать чрезвычай-ныхъ налоговъ безъ согласия плательщиковъ, которые разом атривали этого рода налоги, какъ свой свободный даръ, какъ добровольно предоставляемое ими вспоможеше королевской власти³).
    Постаяовлешя Великой харпи, касаюпцяся финансовой компетенщи Большого Совета (Magnum или commune consilium), были опущены въ послфдующихъ нодтверждешяхъ ея со стороны аягло-норманскихъ королей, которые, однако, ведя непрерывный войны и испытывая постоянный финансовый затруднешя, на практик^ принуждены были съ ними считаться и испрашивали согласие сословий на взимаюе субсидий ’). Вторичное признание этого права сословий, и на этотъ разь въ бол'Ье широкомъ масштаб^, мы находимъ въ хартш 5 ноября 1297 года, изданной въ царствование Эдуарда I, въ которой имеются новыя статьи, опущенный въ харыи 1225 года, на которую ссылались короли, подтверждая старинный права и вольности ⁴). Въ ней король подтверждаете за себя и своихъ насл'Ьдниковъ всЬмъ apxi
     *) См. Magna charla iibertalnm, ст. 12 и 14 у В ё ш о n t. Charles de liberies

anglaises. 1892, p. 24.

     э) Характеризуя эти постановления, Stubbs заъйчаетъ, что въ нихъ какъ бы резюмируется история парламента въ той Mipi, въ какой она до тЬхъ поръ существовала, какъ бы выражается лишь то, и то уже издавна входило, но крайней м$р6 въ reopia, составной частью въ конституцию: короли уже въ теченге долгам времени испрашивали согласия Общего Совета на взамаще налоговъ, этотъ Сов'Ьтъ состоялъ изъ тЬхъ элементовъ, которые здЬсь указаны, и созывался тЬмъ способомъ, который здЬсь установлена См. его Hisloire conslitulion-nelle de I’Anglelerre. 1907. I. p. 641—642. Аналогичная ма4гня придерживается также Гринъ въ своей „Иеторш анмгйекаго народа". 1891. I. стр. 195.
     з) Hallam. L’Europe au moyen age. 1828. II. 91 сл. Glasson. Histoire des droils et des institutions de I’Angleterre. 1882. 54 сл. и др.

     ⁴) Xaprin 1225 года приведена у В ё m о n t, op. cit. p. XXIX и 45 сл.

едископамъ, епископамъ, аббатамъ и прщрамъ и вС'Ьмъ лю-дямъ святой дерквя, графамъ, баронамъ и всей общин'б земли (touts la communaut^ de la terre), что онъ не будетъ взимать ясубсид1й, сборов* и пошлин* (des aydes, raises, ne prises) иначе, как* с* общаго соглаыя всего королевства (tors ke par common assent de tout le roiaume) и на общую пользу, Kpoirb старинных* и обычных* пособит и пошлин*“ ¹).
     Въ этом* акт'Ь, отмечающем* собою новую победу сосло-в!й падь королевской властью, право вотировать „субсидии, сборы и пошлины “ признается не только за коронными вассалами, входившими въ составь Большого Совета, но и за общинами (touts la communautit de la terre), представители ко-торыхъ не разъ уже созывались къ этому времени королемъ съ pi лью добиться их* согласия на получеше пособий. Правда, соглаае это было еще пока ограничено; король оставлялъ за собой право взимать старинный и обычная субсидги и пошлины, не испрашивая одобрения парламента, что при неопределенности и растяжимости этого пеня™ давало ему возможность широко пользоваться этиыъ правом*. Но т4мъ не мен$е необходимость согласи представителей плателыци-ковъ налога на взимаше его была признана въ принцип'!» королемъ и зарегистрирована въ законодательномъ акт'Ь²). Последующая столетия—XIV, XV и XVI, проходят* въ pas
    xj В 6 m о n t, op. сП., 96—98.
    ®) Въ другомъ документ^, относящейся къ этому времени и извйстномъ подъ вменеяъ Slntaturn de taliagio non concedendo, содержится постановление, что я никак! e налоги и пошлины¹¹ (rnil Iurii tall a g turn ve! a milium) не мотутъ взиматься безъ одобретя сословШ. См, у В ё m о n t, op. cit., 88. Statuiutn de taliagio non concedendo представляете собой латинскую передачу новнхъ статей, присоединенннхъ къ карт!и Эдуарда I въ 1297 году. Статьи эти, вакъ известно, сохранялись въ двухъ редакцмхъ — французской и латинской. Хотя на него, какъ на статуте, ссылается Петиция о правахъ 1628 года, хотя опъ, какъ таковой, фигурируете въ одвомъ судебномъ рфшевш 1637 года, однако подлинность его заподозрив а, и въ немъ склоним усматривать лишь петицию, представленную королю парламентомъ, тогда какъ французская передача статей, приведенная нами въ текстЬ, служить дФйствительпымъ выраженгемъ королевской воли. См. Eemont, op. cit., XLIII и 87. Gneist. Sngliscbe Verfassungsgeschicble, руеск. нерев., 408. Riess. Unsprung des englisciien Unterhauses, въ Historische Zeit-schrift. Bd. 60. Il ff. Д. Петрушевский. Очерки изъ ясторгн английского государства и общества въ среднее в4ка. 1909. I, 133 ел. и др.

1*

— 6 —

витги и укр^пленш права парламентски вотировать налоги. Его признаютъ въ теор!и даже так!е абсолютистски настроенные монархи изъ династии Тюдоровъ, какъ Генрихъ VIII и Елизавета, хотя на практик^ постоянно его нарушаюсь, то прямо устанавливая й или иные налоги и пошлины безъ соглайя парламента, то въ замаскированной форм!:—путемъ принудительныхъ займовъ или путемъ принадлежащая имъ права регламентами внешней торговли, покровительства купцами и пр. *).
     Положение вещей р!>зко меняется съ воцарешемъ Стюар-товъ, представители которыхъ, пропитанные идеями божественна™ происхождешя королевской власти и ставившее короля выше законовъ, вступили въ открытую борьбу съ парламентомъ. Уже въ царствование перваго изъ нихъ — 1акова I палата общинъ вотировала следующее представле-nie королю: „принимая во вниманге, что ваше величество, не испросивъ мн!шя и совета парламента, въ мирное время взимали бблышя пошлины и въ ббльшемъ количеств^, ч4мъ кто-либо изъ вашихъ благородныхъ предковъ въ военное время, палата общинъ проситъ, чтобы sei пошлины, взимаемым безъ согласия парламента, были уничтожены и устранены и чтобы законнымъ путемъ было объявлено, что всЬ налоги на вашъ народъ, его имущество или товары, налагаемые иначе, какъ по общему согласую въ парламент^, признавались бы теперь и впредь незаконными" s). Эта резолюция была вынесена въ результат^ обсуждения въ налай р!-шеюя суда казначейства (Exchequer Chamber) по д^лу некоего купца Батса (Bates), отказавшагося уплатить пошлины, введенный безъ согласия парламента, — решетя, признавшаго за королемъ право устанавливать и взимать как1я бы то ни было пошлины * ³), Но протестъ общинъ не повлеки пока за собою никакихъ практическихъ результатовъ; пошлины продолжали взиматься, какъ и прежде, помимо согласия парла

    ') Обь этомъ см. у Anson, Loi et pratique constitutionneUes. I, 382.11379. *) См. у Грива. Истор1я авгпйскаго парода. Ill, стр. 66.

    Э Hallam. ffistoire coastitutionneile de l’Angleterre, II. 52, а такие A n-eon, op. cit., I. 384.

мента, безъ котораго король, вообще говоря, всячески стремился обойтись въ своемъ управлеши государствомъ.
    Отношения между королемъ и пар.тамеатомъ еще больше обострились и дошли до открытаго разрыва въ царствоваше сына 1акова—Карла!. Въ 1628 году ему была представлена отъ имени обйихъ палатъ парламента „Петищя о правахъ" (Petition of rights), въ обсуждении и выработай которой въ палатй общинъ принимали участие лучппе юристы того времени—Сельденъ и Кокъ, въ которой общины и лорды, ссылаясь на Великую хартпо, Statutum de tallagio non concedendo и рядъ другихъ статутовъ, охраняющими „права и вольности" англ^йскаго народа, указывали на злоупотреблешя въ государственномъ управлении и „ почтительнейше ходатайствовали" передъ королемъ объ ихъ устранены. „Да не будетъ въ последующее время—читаемъ мы тамъ—ни одинъ чело-вркъ принуждеяъ давать даръ, заемъ, беневоленщю, подать или какой-нибудь другой налогъ безъ общаго cor.iacia, дан-наго парламеятскимъ актомъ" *). Послй нйкоторыхъ коле-банш король вынужденъ былъ уступить и далъ свое соглаше на утверждение петиции.
    Однако было бы напрасно думать, что король сдержалъ принятая на себя обязательства. Онъ по прежнему, присвоивъ себй финансовую власть, продолжалъ взимать пошлины, уже утерявппя свою силу, съ привозимыхъ товаровъ, онъ даже не остановился передъ возстаиовлешемъ безъ согласия парламента старинной подати, такъ называемыхъ „корабельныхъ денегъ (ship money)".
    Въ старину англ1йскимъ королямъ принадлежало право требовать, чтобы приморсшя графства организовывали защиту береговъ, въ особенности во время войны, отъ нападение на иихъ со стороны моря и снаряжали съ этой пфлью корабли. Эта натуральная повинность могла быть заменена денежнымъ сборомъ, корабельной податью. Введенный Карломъ единолично и распространенный на вей графства, сборъ этотъ являлся, конечно, незаконными въ глазахъ англгйскаго на

     О См. у Stubbs. Select Charters. 505—507.

— 8

рода. Гэмпденъ (Hampden), один* * изъ членов* оппозищп, отказался его уплатить, разсчитывая, что при помощи судеб-наго разбирательства ему удастся возстаповить ларушенныя нрава страны. Король, получив* уверения со стороны судей, какъ говорить Гизо, что для безопасности государства корабельная подать может* быть признана законной, пове.гЬлъ передать дело на разсмотрен1е суда казначейства *)• Судебное pbrnenie было вынесено не въ пользу Гэмпдена. Напрасно его защитники приводили постановлешя Великой хартш, статута de tallagio non concedendo и других* законовъ королевства, напрасно они ссылались на прецеденты, подтверждаю-пце правильность поведения Гэмпдена. Только двое пзъ всего состава судей высказались въ его пользу, остальные были противъ; при чемъ одни пзъ няхъ признавали за королемь право устанавливать налоги безъ соглащя парламента, выводя его изъ лежащей на немъ обязанности защищать королевство (Finch), друг(е же ставили его, вообще говоря, выше закона, подчиняли законъ его воле (Bercley)²).
    Процессъ Гэмпдена, дальнейшее незаконное поведение короля въ д$ле установлешя денежныхъ сборовъ ц въ другихъ областяхъ государственной жизни вооружили противъ него пастроеше страны, вызвали острый конфликт* между Карломъ и народомъ и привели къ револющш 1648 года.
    Въ царствованье Карла П парламент* расширяет* принадлежащую ему финансовую власть. Не довольствуясь однимъ лишь изъявившем* согласи на налоги, он* стремится влиять также и на расходы государства, стремится присвоить себе контроль над* употребившем* вотированных* сумм*. С* отдельными попытками такого контроля мы встречаемся, правда, еще въ эпоху средневековых* парламентов*, которые въ виду тяжелаго налогового бремени, лежащаго на стране, пытались подчинить своему влзян1ю расходы и упорядочить финансовое унравленге. Так*, в* конце XIV и въ начале

    ’) Г а а о.- Исторм английской революции. I, стр. 74.

   •) Обь втомъ процесс^ си. Hallam. Histoire const ilutionnel Ie de 1’Angle-terre. II. 232 ca., Anson. Loi et pratique. I. 390 сл., Г p и н ъ. Hcropia авгл!й-скаго парода. III. 150 м.

XV ст. можно указать на ряди случаевъ, когда парламентъ вотировали субсидш па строго определенный цели. Ассигно-ванныя суммы должны были расходоваться на указанные парламентами предметы, пзъ яихъ нельзя было погашать каме либо другие расходы. Съ этой Ц’Ьлью парламентъ назначали оеобыхъ лицъ—при Рнчард'Ь И парламентъ назначили лондонснпхъ горожанъ Вальворта (Wai worth) и Филпота (Philpot), при Генрихе IV—лорда Фурнпваля (Furnival) и сэра Пельгэма (Pelham),—на которыхъ возложено было наблюдете за правильными расходовашемъ этихъ суммъ и которые обязаны были отчетностью передъ парламентами г). Иногда парламентъ требовали отчетовъ отъ короля и его совГтниковъ объ израсходована вотированныхи ему субсидий ²), или назначали особыя комисс1и, которыя, ознакомившись съ финансовыми положешемъ страны, могли бы предложить мГры, направленный къ его улучшение ³).
    Но вс^ эти случаи контроля парламента надъ расходами короля въ эпоху средневековья отличались разрозненными характеромъ и не были еще возведены въ систему ⁴). „Со-словныя палаты им'Ьютъ право, справедливо замечаете М. М. Ковалевский, давать или отказывать въ своемъ согласуй на обложеше жителей податями, но онГ не участвуютъ въ распределена государственна™ дохода по различнымъ статьямъ расходовъ" ⁵). При Карли II впервые было положено прочное основан1е этому контролю въ формй издашя таки назы-ваемаго Appropriation Act’s, окончательно установленная только поелй революцш 1688 года,—акта, посредствомъ котораго парламентъ получили возможность определять предметы расхо-довъ н открывать потребные для ихъ погашешя кредиты, „усваивать“ ими доходы государства.

    *) Hallam, L’Europe ан raoyen age, II, 226 ст., 250, 267 ел. и др.
    а) Hallam, op. cit. П. 228, 230.

    э) К а 11 a m, op- cit. П. 242 сд.

    ⁴) ОтмЬтимь, что контроль] парламента простирался въ этикъ сдучаяхъ только на вотированный имъ суммы и не касался тЬяъ доходовъ короля, которые поступали къ нему помимо парламента.

      М. М. Ковалевский. Отъ прямого народоправства къ представительству, I стр. 194.

—

     Зная расточительность короля и опасаясь, чтобы онъ ве израсходовалъ вотируемыхъ ему субсидй на свои личныя потребности, палата общинъ назначила въ 1668 году комис-с!ю „для выработки правилъ, который определяли бы, что суммы, одобренный посредство мъ Bill of Supply, должны храниться въ казначействе отдельно отъ всехъ другихъ денегъ и должны идти исключительно на погашенье расходовъ по снаряженью флота въ этомъ году и по уплате жалованья морякамъ, и не на кагбе друпе расходы". Въ билль, ассигно-вываюпцй субсидш, была включена оговорка (Clause of appropriation), указывающая те цели, на который должны были расходоваться вотированный суммы, несмотря на протеста лорда Кларендона и другихъ министровъ короля, заявлявшихъ, что включеше этой оговорки не допустимо въ монархии и лове дета къ установленью республика ’)■
     Вместе съ т*мъ парламента постановляете, что виновные въ нарушении статей Appropriation Act’а будутъ разсматри-ваться, какъ лица, „препятствующгя деятельности парламента, и будутъ привлекаться къ ответственности передъ парламентом" ²). Въ 1680 г. былъ привлечешь къ ответственности парламентомъ казначей флота Сеймуръ (Seymour) по обви-пен1ю его въ томъ, что онъ израсходовалъ деньги не на те цели, на которыя оне были определены парламентомъ. Про-цессъ противъ Сеймура былъ прекращенъ по случаю роспуска парламента ³).
     Наконецъ билль о правахъ (Bill of rights), этотъ, по выражению Бутми, повелительный мандата, съ которымъ представители нацш обратились къ кандидату на тронъ *), какъ бы завершаете собой все предшествующее развитее финансовыхъ полномочий парламента. Палаты отм'Ьчаюта вънемъ, что „взимание какихъ бы то ни было сборовъ на нужды короля въ



    *) Объ этомъ Appropriation Act’J см. Hallam. Histoire constitute and le de I’Angleterre, HI, 309 сл., Cox. Die Staatseinriehlungen Englands. 1867, 177 ci. Glasson. Histoire des droits et des institutions de FAngleterre, V, 252 п др.
    ³) Поетановлен1е отъ 7 яаваря 1680 г. см. у R е d 1 i с h. Recht und Technik des englischen Pari ament ar ismus, 1905, 725.

    ³) Cox. op. cit., 178, ирии. 1.
    *) Bout my. Etudes de droit constiiulionnei. 1903, стр. 48.