Основы развития местного хозяйства

ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО ХОЗЯЙСТВА

Ю.В. Филиппов
Т.Т. Авдеева 

ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ  
МЕСТНОГО ХОЗЯЙСТВА

2-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Советом Учебно-методического  
объединения по образованию в области менеджмента  
в качестве учебного пособия по направлениям  
«Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент»

2020

УДК 332.14 (075.8)
ББК 65.9 (2я73) 
 
Ф53

Р е ц е н з е н т ы

В.Н. Лексин, доктор экономических наук, профессор, 

Институт системного анализа РАН

Л.Е. Лаптева, доктор юридических наук, профессор, 

Институт государства и права РАН

Филиппов Ю.В.

Основы развития местного хозяйства: учебное пособие / Ю.В. Фи
липпов, Т.Т. Авдеева – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Логос, 2020. – 276 с.

ISBN   978-5-98704-577-0

Раскрыты теоретические основы управления развитием муници
пальных образований. Рассмотрена их социальная и экономическая база: местное сообщество и местное хозяйство. Дается современное представление о положении местного хозяйства в системе национальной 
экономики и о роли местных органов в управлении развитием местных 
сообществ.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направ
лениям «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент». Представляет интерес для преподавателей вузов, руководителей 
и специалистов органов местного самоуправления, а также для тех, кто 
занимается вопросами муниципального управления и экономическим 
развитием местных сообществ.

УДК 332.14 (075.8)
ББК 65.9 (2я73)

ISBN  978-5-98704-577-0 
© Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т., 2020
© Логос, 2020

Ф53

СОДЕРЖАНИЕ

.......................................................................................................9

.............................................................................20
....................................................................................20 
................................................................................20
..............................................................................28
......................................................................................34
......................................................................34 
.......................................39
..........................42
............................48
.....................................................57
...........................................................57
........................58
...........................................................................................63
.....................66
......................68
...........................................68

6....................72
..........74

......................................................................................................................................................................................................82
....86
.................88
..............................................................................................93
...97
........................ ....................... ....................................... ...................... .............. ........................ .............. ................................................................................... ................. ................................... .................................................... ................................................................... ...... ........................ ................... ................................................. ........................ 7

................................................................. ................................................... ........................................................................................... ....................................................................................... ................ ........................................... ........... .............................................. .... .................................................................... ....................... ............... ........................................... ................................... .............................................. ................................... ............................... ................................................. ........................................................ 204
........................................................................ 204
................................................................................. 207
....... 209
....................................................... 209 
................................................ .......................................... .... ... ...................... ... 8................................................................................. .............................. 220
............................................ .............................. ........................................................................ 222
.............. 223
......................... 225
........................................... 227
.......................................................... 227
.................... 227
........................................................................ 236
............... 240
....................... 247

...................................................................... 259

ВВЕДЕНИЕ

 
В настоящее время одно из наиболее перспективных направлений исследований ведущих научных школ России заключается в формировании 
теоретико-методологических подходов к изучению проблем территориального развития. В последнее десятилетие произошли существенные изменения в предмете и методологии региональных исследований, наметились тенденции междисциплинарности, подразумевающие исследование 
экономических, социальных и правовых компонентов развития в единстве. Эти сдвиги связаны с двумя аспектами эволюции регионалистики.
С одной стороны, большинство известных работ до недавнего времени носили прикладной характер, ориентированный на заказчика. Постепенно они эволюционировали от разработки схем развития и размещения 
производительных сил, моделей межрегионального обмена к исследованию специфики региональных рынков труда, региональных внешнеэкономических связей и других вопросов методологического характера. 
С другой стороны, присущий большинству региональных исследований макромасштаб, при котором объектом изучения являются огромные 
территории субъектов федерации, не позволяет объяснить причины различий, источники и многообразие особенностей развития небольших территориальных образований. 
Таким образом, регионалистика вплотную подошла к постановке новой методологически важной проблемы об источниках и способах регулирования развития небольших территориальных образований, где внутренняя целостность и имманентно присущая региональной среде системность 
(взаимосвязь пространства, расселения, экономики и т.п.) проявляется 
наиболее отчетливо.
Особенностью предлагаемого  учебника «Основы развития местного 
хозяйства» является то, что, во-первых, исследование проблем территориального развития ведется в рамках предмета экономической теории с 
применением междисциплинарного подхода. Во-вторых, исследование 
переводится на уровень местного территориального развития, предметом 

которого являются внутренние единые, неразделенные по отсекам современной науки социо-экономико-демо-эколого-политико-правовые ситуации и проблемы. В-третьих, вопросы развития изучаются в контексте 
общего социально-экономического развития не территории как таковой, 
а сообщества людей по месту, т.е. местного сообщества. В-четвертых, местное хозяйство рассматривается не только как часть национальной экономики, но и как единичное хозяйство.
Работа над учебником началась в 1990-е гг. Инициированный в то время и продолжающийся до сих пор процесс трансформации российского 
общества связан не только с освоением новых правил игры, но и прежде 
всего с переосмыслением жизненных ценностей, сложившихся в условиях 
иерархически выстроенной, административно управляемой системы.
Социально-экономическое развитие означает прежде всего изменения. Чем глубже и масштабнее программа развития, тем большие перемены она приносит. В то же время основная масса людей, где бы они ни 
проживали, не склонна к переменам. Американский специалист по развитию К. Вагнер утверждает: «Перемены, когда они происходят или просто 
говорят о них, пугают людей. Поэтому сопротивление переменам – почти 
всеобщая закономерность»1.
Эта «всеобщая закономерность» стала, пожалуй, главной причиной 
сложностей реформационного процесса в России, инициированного достаточно узким кругом лиц из высших эшелонов власти. Способ проведения реформ «сверху» не мог не привести к расслоению реформирования 
на два асимметричных и с разной скоростью развивающихся процесса. 
Одна сторона реформирования – процесс изменения правил игры, нацеленный на формирование принципиально новой социальной среды, с 
которой реформаторы связывают перспективы развития общества. Вторая 
сторона реформирования связана с реальными изменениями в поведении 
основной массы людей, которые оказались не в состоянии воспользоваться открывающимися возможностями. Обнаружилось явное противоречие 
между быстрыми изменениями правил реформаторами и неспособностью 
большинства населения адаптироваться к новой социальной среде.
В этих условиях особую остроту приобретает вопрос о соотношении 
старого мировоззрения и новых реалий, образа мыслей человека и его 
действий в определенном социуме. Именно разрешение этих противоречий является решающим условием преодоления естественного сопротивления людей переменам и реального (а не виртуального) перехода от 

1 Wagner K.C. Economic development. Manual // Unit Press of Mississippi Research 
and Development Center. Jackson, 1972.  P.  49.

иерархической, административно управляемой общественной системы к 
демократическому обществу с развитым самоуправлением – сообществу 
свободных и преуспевающих граждан России.
В связи с этим авторы поставили цель – создать учебник по новой 
социально-экономической дисциплине («Основы развития местного хозяйства»), отвечающий современным требованиям подготовки специалистов в сфере управления местным развитием.
В ходе работы над учебником были изучены и переосмыслены исследования в области экономического развития местных сообществ таких 
зарубежных ученых, как Э. Блейкли, Л. Чикоин, Н. Волцер, Дж. Кристинсон, Дж. Робинсон, Р. Кемп, Б. Лэппинг, Л. Дэниелс, К. Томас, В. Джон, 
Р. Шаффер, К. Вагнер, Р. Вивер2 и др.
К сожалению, в России 1990-х гг. феномен местного хозяйства как 
локальной социально-экономической системы практически не исследовался. Однако, к счастью, чудом сохранились труды русских представителей муниципальной науки, изданные в 20-х гг. XX в.: Л.А. Велихова,  
М.Д. Загряцкова, И.Н. Озерова, П.Е. Гензеля, Н.В. Бурмистрова,  
В.Н. Твердохлебова, З.Г. Френкеля. Особенно ценным для осмысления и 
раскрытия содержания категории муниципального хозяйства и управления местным развитием оказалась работа Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», изданная в 1928 г. Как отмечает сам автор, это произведение является «первым опытом концентрированного академического 
курса, сжато излагающего муниципальную науку в ее целом»3. В этом курсе Л.А. Велихов рассматривает город как «социальное целое» и, по его же 
выражению, ориентируется на «потребности не техника – специалиста 

2 Blakely E.J. 1994. Planning Local Economic Development: Theory and Practice. 
2nd ed. SAGE Publicaitions; Chicoine L.D., Walzer N. 1985. Governmental Structure and 
Local Public Finance. Boston, Massachusetts; Community Development in Perspective / 
ed. by J.A. Christenson, J.W.  Robinson. Second Printing, 1994. Iowa State University 
Press / Ames, Iowa; Kemp R. 1992. Strategic Planning in Local Government. Chicago: 
American Planning Association Press; Lapping B.M., Daniels L., Thomas K.,  John W. 
1989. Rural Planning and Development in the United States. N.Y., London: The Guilford 
Press; Rural Information Systems. New Directions in Data Collection and Retreival /  
ed. by R.C. Buse and J.L. Driscoll.1992. Iowa State University Press / Ames, Iowa; Shaffer R. 
1989. Community Economics: Economic Structure and Change in Smaller Communities. 
Iowa State University Press / Ames; Wagner K.C. 1972. Economic Development Manual. 
Press of  Mississipi for the Mississipi Research and Development Center. Jackson; Weaver 
R. 1991. Organizing and Staffing Economic Development Programs. In  Local Economic 
Development: Strategies for a Changing Economy. Washington, D.C.: ICMA. 
3  Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. V. 

как такового, а городского хозяина в широком смысле этого слова»4. Плодотворным оказалось знакомство с произведением русского экономиста и философа С.Н. Булгакова «Философия хозяйства», где он дает разные трактовки категории хозяйства вообще, в том числе и как «выход человека из себя в 
мир», подчеркивая первостепенную значимость ценностных ориентаций и 
мировоззрения человека в его социально-экономической деятельности.
Полезным было и знакомство с трудами современных российских исследователей, занимающихся проблемами развития местного самоуправления в России, среди них Т.М. Говоренкова, В.Л. Глазычев, С.В. Вобленко, В.Н. Лексин, А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, 
С.Н. Юркова и др.
Работая над учебником, авторы апробировали свои научные наработки в ходе полевых исследований в России и научных командировок в зарубежные страны.
В книге обобщен опыт управления экономическим развитием и подготовки кадров для муниципальной службы в США. Авторы выражают 
искреннюю благодарность специалистам по развитию местных сообществ 
Университета штата Висконсин: профессору Рону Шаферу (автору учебника «Экономика местного сообщества. Структура экономики и изменения в малых сообществах» и многих других научных работ и учебных 
материалов), Айше Сомерсен и Карлу О’Коннеру (руководителям «икстеншн» – системы университетской поддержки местных сообществ), профессорам и специалистам по развитию местных сообществ Тому Гейгеру, 
Стивену Деллеру, Денису Домаку, Дэвиду Спрэну, Стивену Брахману и 
многим другим сотрудникам «икстеншн». Именно благодаря им в 1995 г. 
авторы имели возможность изучить практический опыт по управлению 
развитием местных сообществ, подготовке и повышению квалификации 
кадров муниципальных работников.
Аналогичная работа проделана по обобщению европейского опыта, 
благодаря участию авторов в реализации проектов ЕС ТАСИС «Совершенствование государственного управления на Юго-Западе РФ» (1996–
1997) и «Муниципальный менеджмент» (1998–1999) и в учебно-ознакомительных поездках во Францию и Голландию (1998), Великобританию 
(1999), Данию (2000). 
Научные наработки апробировались в условиях России в ходе выполнения хоздоговорного проекта «Оценка и определение перспектив 
социально-экономического развития Красноармейского района» (Краснодарский край, 1995-1996), а также в ходе осуществления указанных 

4 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. V. 

международных проектов в муниципальных образованиях Краснодарского края, Ростовской области и Республики Адыгея. 
Все это позволило авторам подготовить и издать в 2000 г. первый в 
России современный учебник по развитию местного хозяйства, который 
был рекомендован Министерством общего и профессионального образования для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям. 
Необходимость внесения изменений и переиздание учебника связаны 
с рядом обстоятельств.
Во-первых, принятый в октябре 2003 г. ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и 
изучение практики его применения потребовали исключить из текста 
учебника устаревшие данные и скорректировать некоторые положения в 
соответствии с новой конфигурацией системы местного самоуправления.
Во-вторых, авторы имели широкие возможности продолжить апробацию методологии и технологии исследования и практического решения проблем развития местных сообществ. Реализация международного 
проекта «MERIT – муниципальная социально-экономическая реформа  
ТАСИС» в 2003–2005 гг. дала возможность принять участие в обучении муниципальных служащих в восьми пилотных муниципальных образованиях 
Ростовской области, Ставропольского и Краснодарского краев, Республики Калмыкии. Работа с функционерами местного самоуправления позволила уточнить представление о потребностях в знаниях и умениях этой 
категории специалистов. Одновременно представился шанс посетить Ирландию и изучить опыт решения проблем местного развития в этой стране.
В 2003 г. авторы принимали участие в реализации мероприятий Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Работа выполнялась в 
сельском муниципальном образовании – Выселковском районе Краснодарского края, который был определен в качестве базового для отработки 
модели будущего устройства муниципального района.
В 2007–2008 гг. авторы участвовали в качестве научных руководителей 
в разработке «Стратегии социально-экономического развития сельских 
поселений Ленинградского района Краснодарского края». Эта работа дала 
толчок переосмыслению места организационно-управленческих ресурсов 
в потенциале территориального развития.
Непрекращающиеся с 1995 г. научные контакты с представителями 
Университета штата Висконсин (США) позволили отслеживать основные 
тенденции в развитии науки о местных сообществах за рубежом.

В-третьих, за 10 лет, прошедших с момента выхода в свет первого издания «Основ развития местного хозяйства», при непосредственном участии 
авторов был разработан кластер учебных дисциплин, объединенных методологией, представленной в названном учебнике. Среди них: «Теории мест- 
ного экономического развития», «Стратегическое планирование местного 
развития», «Инструменты анализа муниципальной экономики», «Маркетинг территории», «Управление изменениями», «Управление проектами», 
«Групповая динамика», «Муниципальные финансы», «Экономика города», «Муниципальная статистика», «Управление земельными ресурсами 
города», «Пространственное развитие города», «Управление жилищнокоммунальным комплексом». Этот факт заставил задуматься о придании 
учебнику, составляющему ядро этого кластера, большей методологической 
направленности, обеспечивающей междисциплинарные связи.
В структуру второго издания учебника входят девять глав, сгруппированных в три раздела. Раздел I «Введение в предмет. Язык науки о мест- 
ном хозяйстве: коррекция понятий» включает темы «Методологические 
основы исследования местного хозяйства и местного самоуправления», 
«Самоуправление как форма организации внутренних и внешних отношений местного сообщества: эволюция взглядов» и «Местное хозяйство как 
научная дисциплина: основные понятия и содержание курса». Раздел II 
«Структура и механизм функционирования местного хозяйства» состоит 
из тем «Теоретическая модель местного хозяйства», «Концепция развития 
местного сообщества» и «Организация управления местным развитием». 
Раздел III «Местные рынки и местная политика экономического развития» включает темы  «Рынки труда и развитие экономики местного сообщества», «Местные рынки жилья» и «Рынки капиталов и инструменты 
развития инвестиционной активности местного сообщества». 
В первом разделе в обобщенном виде представлены теоретические 
трактовки категорий «хозяйство», «развитие», «самоуправление», предложенные известными российскими и зарубежными учеными. Синтез этих 
теорий образует, на наш взгляд, методологический фундамент концепции 
развития местных сообществ.
Хозяйство рассматривается как актуализация биосоциальной сущности человека во всех его проявлениях, а не только в его экономической деятельности. Это существенно расширяет рамки исследования хозяйства, 
которое в прагматической трактовке улавливает лишь его материально-вещественную форму, представляя хозяйство как совокупность материальных объектов, предприятий, организаций. Экономическая деятельность, 
с точки зрения биосоциальной сущности человека, раскрывается по четырем направлениям:

взаимодействие человека с природой;
формирование условий вхождения человека в деятельность (потребности, ценности, идеалы, мотивы, стимулы, цели);
деятельность как хозяйствование;
деятельность как развитие (поток деятельности и поток информации).
Источники общественного развития также связаны с развертыванием 
биосоциальной сущности человека, его потребностей и интересов. Содержание процесса развития – это качественные изменения, происходящие 
в самом человеке и реализующиеся в его деятельности. Принципиальное 
значение для раскрытия понятия «развитие» имеет принцип преобразования, сформулированный представителями научного направления – «философия техники». Сущность его заключается в том, что человек, в отличие от 
остального животного мира, обладает способностью материализации своих мысленных проектов. Важным для понимания управления процессом 
развития является, на наш взгляд, освоение системного подхода особенно 
в том виде, в каком он представлен в «Тектологии» А.А. Богданова. Устойчивость любой общественной системы он определяет двумя законами-тенденциями: закон наименьших и закон наибольших величин. По первому 
закону путь движения всякой системы – это путь самотека, и следовательно, саморазрушения. Поэтому развитие требует постоянных усилий многих поколений людей. Развитие – это сложный процесс постоянных изменений, прежде всего, в людях, связанных с преодолением инерционности 
и сопротивления изменениям. По второму закону всякая система имеет 
предел своего развития (энергетический порог). Поэтому управление развитием системы предполагает повышение ее адаптивных способностей, 
позитивную реакцию на чужой опыт и готовность его усвоения.
Отсюда следует, что возможности развития и саморазвития общественной системы зависят от того, насколько развиты механизмы самоуправления, насколько они адекватны уровню, достигнутому системой 
в своем движении. Именно поэтому первый раздел логично завершается 
раскрытием природы местного самоуправления, что в то же время перебрасывает мостик от фундаментальной теории хозяйственного развития к 
более предметному изложению основ развития местного хозяйства.
В этой части учебника в историческом ракурсе рассматриваются различные теории местного самоуправления. Однако исследуются не его 
правовые формы, а выявляются сущностные характеристики местного самоуправления и социальная опасность недооценки роли этого общественного института. 
Второй раздел посвящен выявлению основных понятий курса. Ключом к раскрытию основ развития местного хозяйства является категория