Административное нормотворчество в Российской Федерации
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
Российский государственный университет правосудия
Год издания: 2020
Кол-во страниц: 48
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-93916-764-2
Артикул: 747399.01.99
В Пособии комплексно раскрываются понятие и признаки актов административного нормотворчества. Рассматривается административно-нормотворческое производство, его участники, элементы, место в системе административных производств.
Предназначено обучающимся по магистерской программе «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти», может быть полезным для специалистов органов исполнительной власти и судей, обучающихся на курсах повышения квалификации.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ Москва 2020 АДМИНИСТРАТИВНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Учебное пособие С. А. ПОРЫВАЕВ
© Порываев С. А., 2020 © Российский государственный университет правосудия, 2020 УДК 342.9 ББК 67.401 П 60 ISBN 978-5-93916-764-2 П 60 Порываев С. А. Административное нормотворчество в Российской Федерации : Учебное пособие. — М.: РГУП, 2020. — 48 с. ISBN 978-5-93916-764-2 В Пособии комплексно раскрываются понятие и признаки актов админист ративного нормотворчества. Рассматривается административно-нормотворческое производство, его участники, элементы, место в системе административных производств. Предназначено обучающимся по магистерской программе «Юридическая де ятельность в органах государственной и муниципальной власти», может быть полезным для специалистов органов исполнительной власти и судей, обучающихся на курсах повышения квалификации. Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс». А в т о р : С. А. Порываев, ст. преподаватель кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук. Р е ц е н з е н т ы : П. И. Кононов, академик Евразийской академии административных наук, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, профессор; К. А. Писенко, профессор кафедры финансового права РГУП, д-р.юрид.наук, доцент.
СОДЕРЖАНИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Глава 1. Становление категории актов административного нормотворчества и их правовое значение 1.1. Акты административного нормотворчества в системе нормативных правовых актов, регулирующих административные правоотношения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1.2. Специфика нормативных административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Глава 2. Система и структура нормативных административно-правовых актов 2.1. Понятие и характеристика системы нормативных административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2.2. Понятие и характеристика структуры нормативных административно-правовых актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Глава 3. Административно-нормотворческое производство 3.1. Административно-нормотворческое производство и административно-нормотворческая процедура . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3.2. Требования к законности административно-нормотворческого производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Рекомендуемая литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Вопросы (тестовые задания) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Ответы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
ВВЕДЕНИЕ В Российской Федерации в настоящее время конституционно уста новлены самостоятельность органов исполнительной власти, а также возможность наделения органов местного самоуправления законом отдельными государственными полномочиями. В рамках отечественной правовой системы как органами исполнительной власти, так и иными субъектами, наделяемыми административно-властными полномочиями, осуществляется административное нормотворчество. Как следствие, существует потребность в изучении и анализе системы современных актов административного нормотворчества, которые в обобщённом виде предлагается называть нормативными административно-правовыми актами нормативных административно-правовых актов. Исходя из этого, для отечественной теории административного пра ва, а также судебной и внесудебной правоприменительной деятельности по разрешению административных дел существенное значение приобретает выделение нормативных административно-правовых актов из общего массива нормативных правовых актов, применяемых в целях административно-правового регулирования; соотнесение системы и структуры нормативных административно-правовых актов, выявление их характерных особенностей. Особое значение для современной системы административных пра воотношений имеет анализ специфики административно-нормотворческого производства как одного из видов административно-организационных производств. В основу данного учебного пособия легли материалы защищённой автором диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Законность нормативных административноправовых актов в Российской Федерации», которые адаптированы для нужд образовательного процесса по программам высшего юридического образования. Материал, изложенный в учебном пособии, предназначен для об учающихся по магистерской программе «Юридическая деятельность в органах государственной и муниципальной власти». Также он может представлять интерес для судей и государственных служащих и найти применение на соответствующих курсах повышения квалификации.
ГЛАВА 1. Становление категории актов административного нормотворчества и их правовое значение 1.1. Акты административного нормотворчества в системе нормативных правовых актов, регулирующих административные правоотношения Нормативные правовые акты используются органами публичной влас ти для регулирования общественных отношений, реализации правовой политики, обеспечения стабильного и упорядоченного функционирования всех общественных институтов. В частности, нормативные правовые акты являются одним из важнейших элементов механизма административно-правового регулирования, закрепляющих нормы административного права, а принятие и введение в действие данных актов представляет собой необходимую стадию функционирования указанного механизма1. В качестве элементов современного механизма административно- правового регулирования выступают различные виды нормативных правовых актов, исходящих от органов государственной власти, местного самоуправления, иных административно-публичных органов и организаций. В эту категорию входят как законодательные акты (федерального и регионального уровня), так и акты административного нормотворчества, принимаемые уполномоченными субъектами права, которые обладают административно-нормотворческими полномочиями. Акты административного нормотворчества находят реализацию в одной из функциональных сфер административного права, носящей соответствующее название сферы административного нормотворчества. В рамках данной сферы происходит издание уполномоченными субъектами права нормативных правовых актов на основании и во исполнение норм международных договоров и законов, регулирующих административные правоотношения. Принимаемые таким образом акты административного нормотворчества предлагается в обобщенном виде называть нормативными административно-правовыми актами. 1 Административное право России. Ч. 1 / А. И. Стахов, П. И. Кононов. М., 2017. С. 52–53.
Глава 1. Становление категории актов административного нормотворчества... Анализ нормативных административно-правовых актов требует предварительного рассмотрения общих характеристик нормативных правовых актов, применяемых для регулирования административных правоотношений. Нормативные правовые акты представляют собой одновременно односторонние властные волеизъявления, нормативно-правовые предписания и официальные документы. Каждая из этих характеристик важна для понимания нормативного правового акта как элемента механизма административно-правового регулирования. Первая из них относится к порядку принятия нормативного правового акта, вторая — к его содержанию, а третья — к его форме. Характеристика нормативных правовых актов как односторонних властных волеизъявлений выражается в том, что вопрос о принятии таких актов решается только волей субъекта, имеющего полномочия по нормотворчеству. Возможно принятие нормативных правовых актов несколькими органами совместно или по согласованию. Но даже и в этом случае решение о принятии нормативного правового акта остаётся за одной стороной правоотношения. Это отличает нормативный правовой акт от договора, в частности административного, где необходимо согласование воль двух или нескольких сторон. Односторонне-волевой характер нормативных правовых актов орга нов публичной власти проявляется и в том, что для их принятия, изменения и отмены не требуется ни согласия, ни одобрения тех, на кого они распространяют своё действие, то есть невластных участников правоотношений. Властный характер нормативных правовых актов органов публичной власти заключается в том, что их исполнение обязательно для субъектов правоотношений и обеспечивается специально создаваемыми государством органами путём применения особых средств и методов. Неисполнение требований нормативных правовых актов органов публичной власти ведёт к применению мер юридической ответственности. Для современного правового государства характерна тенденция по явления и развития новых форм участия граждан в процессе принятия нормативных правовых актов. Российское законодательство закрепило такие значимые для административно-правового регулирования формы, как публичные слушания2 и общественные экспертизы3, 2 См., напр.: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ст. 5.1, 28); ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 28). 3 См., напр.: ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 19-25); ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (ст. 22).
Административное нормотворчество в Российской Федерации 8 что, не отменяя односторонне-волевой характер нормативных правовых актов, расширяет возможности граждан по участию в управлении жизнью общества и создаёт дополнительные возможности защиты прав и свобод человека. В западных правовых системах подобные формы участия граждан в делах государства относятся к «демократии участия» или «партисипативной демократии» и основаны на таком административно-правовом принципе, согласно которому лицо, чьи интересы затронуты административным действием, должно быть заслушано до того, как это действие предпринято. Данный принцип является фундаментальным для административного права современного правового государства4. Подобные идеи высказывались ещё в дореволюционной россий ской науке административного права. Например, видный российский учёный И. Т. Тарасов писал, что «в настоящее время начинают обнаруживаться весьма определённые признаки дальнейшего развития всё той же науки, выражающиеся в стремлении выдвинуть вперёд в этой науке общественный элемент, придать обществу с его органами значение не объекта управления, а субъекта управления»5. В российской правовой системе «демократия участия» пока ещё не достаточно распространена. Существует лишь небольшое количество законодательных актов, предусматривающих возможность для граждан и организаций вносить свои замечания и предложения по поводу проектов нормативных правовых актов. При этом нормы действующего законодательства устанавливают, что результаты таких слушаний и экспертиз имеют лишь рекомендательный характер для публично-властных органов. Такова роль Общественной палаты Российской Федерации и ана логичных общественных палат в субъектах Российской Федерации, призванных обеспечивать согласование интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения вопросов общественного развития, обеспечения безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации6. 4 Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: ис тория развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 56 (автор главы — Д.Галлиган). 5 Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права / Цит. по: Российское поли цейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступит. статья Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 117. 6 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Глава 1. Становление категории актов административного нормотворчества... Действующим законодательством установлена обязанность феде ральных органов исполнительной власти размещать на официальном сайте уведомления о подготовке проектов нормативных правовых актов, сами проекты, информацию о сроках и результатах их общественного обсуждения, а также пояснительные записки к проектам нормативных правовых актов7. Эти новые формы демократии, несомненно, важны для защиты прав и законных интересов граждан. Однако следует учитывать, что использование подобных форм «демократии участия» не меняет односторонний характер нормативных правовых актов, но лишь расширяет возможности для граждан и организаций участвовать в их обсуждении и принятии. При этом соблюдение всех предусмотренных законодательством процедур принятия нормативных правовых актов, в том числе тех, результаты которых имеют консультативный характер, необходимо для наличия у принятых актов свойства законности и возможности их использования в рамках административно-правового регулирования. Говоря о содержании нормативных правовых актов, являющихся элементами механизма административно-правового регулирования, важно отметить, что они включают нормативные предписания, регламентирующие общественные отношения различными способами и методами, путём использования запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств. При помощи данных предписаний осуществляется нормативно-правовое воздействие на административные правоотношения, то есть осуществляется административно-правовое регулирование. Нормативные правовые акты за счёт своего правового содержания призваны обеспечить достижение результатов, установленных нормотворческим субъектом. При этом указание лишь на то, что нормативный правовой акт со держит нормы права, было бы неполным. Оно отражает только одну из возможных взаимосвязей правового акта и нормы права. Нормативные правовые акты не только содержат нормы права, но также вводят в действие новые либо отменяют ранее действовавшие правовые нормы. Норма права представляет собой базовую составляющую системы административного права в целом, которая включает совокупность 7 См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О поряд ке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».
Административное нормотворчество в Российской Федерации 10 административно-правовых норм, структурированную согласно тем общественным отношениям, которые эти нормы регулируют. Норма права является определённой идеальной моделью правомерного поведения субъектов общественных отношений в различных областях общественной жизни, действует в отношении неограниченного круга субъектов и рассчитана на длительный период времени. Нормы права обязательны для всех субъектов правоотношений, обладают такими свойствами, как всеобщность и общеобязательность, что достигается установлением правовых гарантий реализации норм, в частности, юридической ответственностью. Неотвратимость исполнения субъектами правоотношений норм права обеспечивается принудительным воздействием государства, его властных органов. Нормы права имеют определённую структуру и направлены на достижение соответствующих целей правового регулирования, чем они отличаются от иных социальных норм. При этом содержание нормативных предписаний должно отвечать требованию законности. Требование законности в данном отношении связано с тем, что каждый нормативный правовой акт, содержащий административно-правовые нормы, является частью системы административного законодательства. Он не должен противоречить другим актам этой системы, но наоборот — развивать и конкретизировать содержание актов большей юридической силы. Административное законодательство должно функционировать в качестве единого комплекса, в котором все нормы права взаимосвязаны и не противоречат друг другу, а, наоборот, уточняют, дополняют, развивают друг друга. Также нормативные правовые акты, в том числе выступающие как элементы механизма административно-правового регулирования, являются одним из видов официального документа. В ст. 1 ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» дано легальное определение термина «документ». Документ — материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения. Вследствие того, что нормативные правовые акты органов публич ной власти рассчитаны на многократное применение неопределённым кругом лиц, они обычно оформляются письменно, то есть фиксиру
Глава 1. Становление категории актов административного нормотворчества... ются на бумаге в виде текста. Письменная форма изложения нормативного правового акта обеспечивает доведение его до правоприменителей и иных заинтересованных лиц, а также облегчает контроль за обеспечением его законности. В условиях развития современных технологий возможно создание официальных документов и в электронной форме, но при этом необходимо обеспечить неизменность такого документа, невозможность внесения в него произвольных сведений, что обеспечивается с помощью электронных подписей8. Нормативные правовые акты, действующие в течение длительного времени в отношении неопределённого круга лиц, должны быть доступны для сверки в случае каких-либо споров или разногласий участников правоотношений. Поэтому представляется, что нормативный правовой акт должен всегда иметь форму текста, письменного или электронного, которая наиболее полно отвечает требованиям, с одной стороны, стабильности и неизменности содержания акта, а с другой — его доступности для участников правоотношений. Всякий документ, в том числе и нормативный правовой акт, имеет внутреннюю структуру, соответствующую правилам юридической техники. Он отличается специфическим языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование). Официальный характер документа, в частности нормативного пра вового акта, возникает из-за его связи с государством. Исходя из этого и возникает потребность в реквизитах, внешне выражающих эту связь и делающих её явной, а также в официальном обнародовании (опубликовании) нормативного правового акта, доводящего его до сведения всех потенциальных участников правоотношений. Обладание такими чертами, подтверждающими официальный характер нормативного правового акта, выражение им воли публичной власти, обеспечивает наличие у акта свойства законности. В настоящий момент в российском законодательстве отсутствует общеобязательная дефиниция термина «нормативный правовой акт». 8 См.: ФЗ «Об электронной подписи» (ст. 6); Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 года № 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи» (пункт 4-6 Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой).