Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)

Москва
ЮстицинфорМ
2020

А.Н. БОРИСОВ 
     

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 

от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ  

«О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ 

ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ 

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ 

ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 

(НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО 

КОНТРОЛЯ» 

(постатейный) 

2-е издание, переработанное и дополненное

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404 
         Б82

Борисов А.Н.
Комментарий к федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-фЗ 
«о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) / А.н. Борисов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. 
: Юстицинформ, 2020. — 548 с.

В книге дан постатейный комментарий к федеральному закону от 26 
декабря 2008 г. № 294-фЗ «о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в редакции внесенных в него 
изменений. Подробно рассмотрены порядок организации и проведения 
проверок, права, обязанности и ответственность должностных лиц органов 
государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, 
а также юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их представителей. Проведен сравнительный анализ с положениями «предшественника» — федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-фЗ «о защите 
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».
Книга предназначена, прежде всего, для правоприменителей — руководителей и работников проверяемых юридических лиц, индивидуальных 
предпринимателей, должностных лиц органов государственного контроля 
(надзора), муниципального контроля. Книга также будет полезна всем, кто 
интересуется вопросами защиты прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Ключевые слова: защита прав, государственный контроль, муниципальный контроль, проверки, обязанности должностных лиц, ответственность должностных лиц.

Б82

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404

© ооо «Юстицинформ», 2020

ISBN 978-5-7205-1589-8

ISBN 978-5-7205-1589-8

A.N. BORISOV 

COMMENTARY TO THE FEDERAL LAW 

of December 26, 2008 No. 294-FZ

«ON THE pROTECTION  

OF RIgHTS OF LEgAL ENTITIES 

AND INDIVIDuAL ENTREpRENEuRS 

DuRINg THE STATE CONTROL 

(SupERVISION) AND MuNICIpAL 

CONTROL» 

(itemized) 

2nd edition, revised and expanded

Moscow
YUSTITSINFORM
2020

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404 
         Б82

Borisov A.N. 
Commentary to the Federal Law of December 26, 2008 No. 294-FZ «On the 
Protection of Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs during the 
State Control (Supervision) and Municipal Control» (itemized) / A.N. Borisov — 
2nd ed., rev. and exp. — M. : Yustitsinform, 2020. — 548 p.

The book contains an itemized commentary to the Federal Law of December 
26, 2008 No. 294-FZ « On the Protection of Rights of Legal Entities and Individual 
Entrepreneurs during the State Control (Supervision) and Municipal Control», 
as amended. The procedure for organizing and carrying out inspections, 
rights, duties and liability of officials of state control bodies (supervision), 
municipal control bodies, as well as legal entities, individual entrepreneurs and 
their representatives are considered in detail. Comparative analysis with the 
provisions of the «predecessor» — Federal Law of August 8, 2001 No. 134-FZ 
«On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs 
during the State Control (Supervision)» is carried out.
The book is intended first of all for law enforcement officers — managers 
and employees of inspected legal entities, individual entrepreneurs, officials of 
state control (supervision) and municipal control. The book will also be useful to 
anyone interested in the protection of the rights of legal entities and individual 
entrepreneurs during state control (supervision) and municipal control.
Keywords: protection of rights, state control, municipal control, inspections, 
duties of officials, responsibility of officials.

Б82

УДК 347.195.43(094.072)
ББК 67.404

©  LLC «Yustitsinform», 2020

ISBN 978-5-7205-1589-8

ISBN 978-5-7205-1589-8

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Список сокращений .....................................................................9

Введение ...................................................................................13

Глава 1. Общие положения ..........................................................20
Статья 1. Сфера применения настоящего 
Федерального закона ........................................20
Статья 2. Основные понятия, используемые 
в настоящем Федеральном законе ...................57
Статья 3. Принципы защиты прав юридических лиц, 
индивидуальных предпринимателей при 
осуществлении государственного контроля 
(надзора), муниципального контроля .............80
Статья 4. Полномочия федеральных органов 
исполнительной власти, осуществляющих 
государственный контроль (надзор) ...............94
Статья 5. Полномочия органов исполнительной 
власти субъектов Российской Федерации, 
осуществляющих региональный 
государственный контроль (надзор) ..............105
Статья 6. Полномочия органов местного 
самоуправления, осуществляющих 
муниципальный контроль ..............................117
Статья 7. Взаимодействие органов государственного 
контроля (надзора), органов муниципального 
контроля при организации и проведении 
проверок ..........................................................125
Статья 8. Уведомление о начале осуществления 
отдельных видов предпринимательской 
деятельности ...................................................142

Статья 81. Применение риск-ориентированного 
подхода при организации государственного 
контроля (надзора) .........................................161
Статья 82. Организация и проведение мероприятий, 
направленных на профилактику нарушений 
обязательных требований, требований, 
установленных муниципальными 
правовыми актами .........................................176
Статья 83. Организация и проведение мероприятий 
по контролю без взаимодействия 
с юридическими лицами, 
индивидуальными предпринимателями .......190
Глава 2. Государственный контроль (надзор), муниципальный 
контроль .....................................................................200
Статья 9. Организация и проведение плановой 
проверки .........................................................200
Статья 10. Организация и проведение 
внеплановой проверки ..................................237
Статья 11. Документарная проверка .............................277
Статья 12. Выездная проверка .......................................289
Статья 13. Срок проведения проверки ..........................302
Статья 131. Режим постоянного государственного 
контроля (надзора) .........................................315
Статья 132. Плановые (рейдовые) осмотры ...................323
Статья 133. Единый реестр проверок ............................328
Статья 14. Порядок организации проверки .................336
Статья 15. Ограничения при проведении проверки ......348
Статья 16. Порядок оформления результатов 
проверки ........................................................363
Статья 161. Контрольная закупка ..................................378

Статья 17. Меры, принимаемые должностными 
лицами органа государственного контроля 
(надзора), органа муниципального контроля 
в отношении фактов нарушений, 
выявленных при проведении проверки ........392
Статья 18. Обязанности должностных лиц органа 
государственного контроля (надзора), 
органа муниципального контроля 
при проведении проверки .............................408
Статья 19. Ответственность органа государственного 
контроля (надзора), органа муниципального 
контроля, их должностных лиц при 
проведении проверки .....................................425
Статья 20. Недействительность результатов проверки, 
проведенной с грубым нарушением 
требований настоящего Федерального 
закона ..............................................................431
Глава 3. Права юридических лиц, индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора), муниципального контроля 
и защита их прав ..........................................................441
Статья 21. Права юридического лица, 
индивидуального предпринимателя 
при проведении проверки .............................441
Статья 22. Право юридических лиц, индивидуальных 
предпринимателей на возмещение вреда, 
причиненного при осуществлении 
государственного контроля (надзора), 
муниципального контроля .............................451
Статья 23. Защита прав юридических лиц, 
индивидуальных предпринимателей при 
осуществлении государственного контроля 
(надзора), муниципального контроля ...........457

Статья 24. Общественная защита прав юридических 
лиц, индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного 
контроля (надзора), муниципального 
контроля .........................................................463
Статья 25. Ответственность юридических лиц, 
индивидуальных предпринимателей 
за нарушение настоящего Федерального 
закона .............................................................467
Глава 4. Заключительные положения .........................................473
Статья 26. О признании утратившими силу отдельных 
законодательных актов (положений 
законодательных актов) Российской 
Федерации ......................................................473
Статья 261. Особенности организации и проведения 
в 2016-2018 годах плановых проверок при 
осуществлении государственного контроля 
(надзора) и муниципального контроля 
в отношении субъектов малого 
предпринимательства ....................................476
Статья 262. Особенности организации и проведения 
в 2019-2020 годах плановых проверок при 
осуществлении государственного контроля 
(надзора) и муниципального контроля 
в отношении субъектов малого 
предпринимательства ....................................486
Статья 27. Вступление в силу настоящего 
Федерального закона ......................................492
Список использованных правовых актов ...................................506

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Органы государственной власти, иные государственные органы и 
организации:
Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Государственная Дума — Государственная Дума Федерального 
Собрания Российской Федерации;
КС России — Конституционный Суд Российской Федерации;
ВС России — Верховный Суд Российской Федерации;
СКАД ВС России — Судебная коллегия по административным 
делам Верховного Суда Российской Федерации;
СКЭС ВС России — Судебная коллегия по экономическим 
спорам Верховного Суда Российской Федерации;
ВАС России — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации;
Генпрокуратура России — Генеральная прокуратура Российской Федерации;
Минкультуры России — Министерство культуры Российской 
Федерации;
Минпромторг России — Министерство промышленности и 
торговли Российской Федерации;
Минстрой России — Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации;
Минтранс России — Министерство транспорта Российской 
Федерации;
Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 
Российской Федерации;
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации;
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации;
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Список сокращений

Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере 
природопользования;
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;
ФАС России — Федеральная антимонопольная служба;
ФНС России — Федеральная налоговая служба;
Росстандарт — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
Ростехрегулирование — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
ФМБА России — Федеральное медико-биологическое агентство;
ГК «Росатом» — Государственная корпорация по атомной 
энергии «Росатом»;
ГК «Роскосмос» — Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос».

Правовые акты:
часть первая ГК РФ — Гражданский кодекс РФ (часть первая) 
от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ1;
часть вторая ГК РФ — Гражданский кодекс РФ (часть вторая) 
от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ2;
УК РФ — Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ3;
БК РФ — Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ4;
часть первая НК РФ — Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 
31 июля 1998 г. № 146-ФЗ5;
КТМ РФ — Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 
1999 г. № 81-ФЗ6;

1  сЗ рф, 1994, № 32, ст. 3301.
2  сЗ рф, 1996, № 5, ст. 410.
3  сЗ рф, 1996, № 25, ст. 2954.
4  сЗ рф, 1998, № 31, ст. 3823.
5  сЗ рф, 1998, № 31, ст. 3824.
6  сЗ рф, 1999, № 18, ст. 2207.

Список сокращений

часть вторая НК РФ — Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 
5 августа 2000 г. № 117-ФЗ7;
КВВТ РФ — Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 
марта 2001 г. № 24-ФЗ8;
Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля — Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»9;
ЗК РФ — Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ10;
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ11;
КоАП РФ — Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ12;
ТрК РФ — Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197ФЗ13;
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 
июля 2002 г. № 95-ФЗ14;
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ15;
ЖК РФ — Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188ФЗ16;
ГсК РФ — Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. 
№ 190-ФЗ17;
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства РФ 
от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ18;

7  сЗ рф, 2000, № 32, ст. 3340.
8  сЗ рф, 2001, № 11, ст. 1001.
9  сЗ рф, 2001, № 33 (ч. I), ст. 3436.
10  сЗ рф, 2001, № 44, ст. 4147.
11  сЗ рф, 2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
12  сЗ рф, 2002, № 1 (ч. I), ст. 1.
13  сЗ рф, 2002, № 1 (ч. I), ст. 3.
14  сЗ рф, 2002, № 30, ст. 3012.
15  сЗ рф, 2002, № 46, ст. 4532.
16  сЗ рф, 2005, № 1 (ч. I), ст. 14.
17  сЗ рф, 2005, № 1 (ч. I), ст. 16.
18  pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.

Список сокращений

Методические рекомендации по повышению результативности и эффективности проверок (2016 г.) — Методические рекомендации по реализации органами государственного контроля 
(надзора) Российской Федерации, органами государственного 
контроля (надзора) субъектов Российской Федерации и органами муниципального контроля мер, направленных на повышение 
результативности и эффективности осуществляемых ими в рамках контрольно-надзорной деятельности проверок19, утверждены 
протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 9 июня 2016 г. № 142.

Источники правовых актов:
pravo.gov.ru — «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;
БНА ФОИВ — «Бюллетень нормативных актов федеральных 
органов исполнительной власти»;
ВВАС РФ — «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации»;
Ведомости СНД и ВС РСФСР — «Ведомости Съезда народных 
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;
Ведомости СНД и ВС РФ — «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской 
Федерации»;
РГ — «Российская газета»;
СЗ РФ — «Собрание законодательства Российской Федерации»;
СПС — справочные правовые системы.

Иные сокращения:
ЕГРИП — единый государственный реестр индивидуальных 
предпринимателей;
ЕГРЮЛ — единый государственный реестр юридических лиц;
СМП — субъект (субъекты) малого предпринимательства;
СРО — саморегулируемая организация (саморегулируемые организации).

19  http://minpromtorg.gov.ru, 2016, 20 декабря.

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — комментируемый Закон) представляет собой новую редакцию Федерального закона от 8 августа  
2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного 
контроля (надзора)» (далее — Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля), являвшегося базовым актом среди нормативных правовых документов, регулирующих отдельные аспекты государственного контроля и надзора.
По итогам правоприменительной практики Закона 2001 г. о 
защите прав при проведении контроля выявлен ряд проблем, в 
целях правового регулирования которых и разработан законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона. Как указывалось в пояснительной записке20 к данному законопроекту, анализ 
практики применения Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля показал, что количество мероприятий по контролю 
со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении 
сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией; 
это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите 
прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам. 
Разработчиками законопроекта также отмечалось, что существующее дублирование функций ведомствами федерального и 
регионального уровня, избыточность предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие обоснованных подходов к 

20  сПс.

Введение 

доказательству необходимости государственного вмешательства 
в экономику не только не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (работ, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей, снижая их конкурентоспособность; кроме того, 
не произошло радикальных изменений в идеологии и практике 
контрольно-надзорной деятельности, связанных с Федеральным 
законом «О техническом регулировании», позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора) как совокупность обязательных требований в области безопасности товаров (работ, 
услуг).
Проект комментируемого Закона разработан и внесен в Государственную Думу Правительством РФ. Причем непосредственной причиной для этого послужили не изложенные выше проблемы, а прямое предписание, содержащееся в Указе Президента РФ 
от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»21. Так, в пункте 1 названного документа в 
целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в 
сфере малого и среднего предпринимательства, Правительству 
РФ предписывалось разработать и внести в Государственную Думу 
проекты федеральных законов, предусматривающих наряду с прочим следующее:
усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного 
контроля (надзора);
проведение планового мероприятия по контролю (в т.ч. по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного 
юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем 
один раз в три года (кроме налогового контроля);
проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только 
в целях выявления нарушений, представляющих непосредствен
21  сЗ рф, 2008, № 20, ст. 2293.