Развитие финансирования в жилищно-коммунальном хозяйстве

Развитие финансирования
в жилищнокоммунальном
хозяйстве

Под редакцией
доктора экономических наук,
профессора А. Н. Ряховской

2019

Москва

И
М
НФРАФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК [332.81:338.465](470+571)
ББК 65.441(2Рос)
Р17
Р е ц е н з е н т ы:
К. Г. Цицин — генеральный директор — председатель правления
государственной корпорации — Фонда содействия реформированию
жилищнокоммунального хозяйства;
др экон. наук, проф. А. В. Руднев —
Почетный работник высшего профессионального образования РФ,
академик Российской муниципальной академии, заместитель директора
по учебной работе Института государственного управления и права
Государственного университета управления

А в т о р с к и й к о л л е к т и в:
др экон. наук, проф. А. Н. Ряховская, др техн. наук, проф. А. К. Шрейбер,
др экон. наук, проф. А. Н. Кириллова, канд. техн. наук, проф. С. Е. Кован,
канд. экон. наук, проф. О. Г. Крюкова, канд. экон. наук, проф. Е. В. Арсенова

Монография подготовлена по результатам исследований,
выполненных за счет средств Научного фонда прикладных НИР
Финансового университета

Р17
Развитие финансирования в жилищнокоммунальном хозяйстве: монография / под ред. проф. А. Н. Ряховской. — М. : Магистр : ИНФРАМ, 2019. — 256 с.
ISBN 9785977602716 (в пер.)
ISBN 9785160067612
Агентство CIP РГБ

Рассмотрено состояние и перспективы развития ЖКХ, направления оздоровления его финансовой системы, оптимизация бюджетных расходов, механизм привлечения частных инвестиций в его развитие, повышение инвестиционной привлекательности отрасли.
Монография рекомендуется докторантам, аспирантам, магистрантам, специалистам федеральных, региональных и местных органов исполнительной
власти, муниципальных образований, управляющих организаций в сфере ЖКХ,
товариществам собственников жилья, другим пользователям, занимающимся
проблемами становления новых и совершенствования действующих финансовых механизмов отрасли, банкротства организаций ЖКХ, развития жилищнокоммунального хозяйства.

УДК [332.81:338.465](470+571)
ББК 65.441(2Рос)

ISBN 9785977602716
ISBN 9785160067612
© Авторский коллектив, 2013
© Издательство «Магистр», 2013

Развитие финансирования в ЖКХ
Развитие финансирования в ЖКХ

Введение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 7

ГЛАВА
1
Исследование возможностей развития конкуренции
в жилищнокоммунальном хозяйстве .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13
1.1. Особенности жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 13
1.2. Сегментация рынка жилищных и коммунальных услуг —
основа формирования современных рыночных отношений
в отрасли .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 40
1.3. Развитие конкурентных механизмов в жилищнокоммунальном
хозяйстве .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 61

ГЛАВА
2
Анализ механизмов финансирования отрасли
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 77
2.1. Анализ финансовых потоков в системе жилищнокоммунального
хозяйства крупного города
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 77
2.2. Особенности инвестиционных процессов
в жилищнокоммунальном хозяйстве .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 101
2.3. Система управления и финансирования
жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 112
2.4. Саморегулирование деятельности субъектов сферы
жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 122

ГЛАВА
3
Совершенствование системы финансирования
жилищнокоммунального хозяйства крупного города .  .  .  .  .  .  . 131
3.1. Роль собственников жилищного фонда в оптимизации системы
финансирования жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  . 131
3.2. Развитие системы управления и финансирования
жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 144
3.3. Совершенствование процессов распределения финансовых
средств с учетом основных характеристик жилищного фонда .  .  .  .  . 186

Развитие финансирования в ЖКХ
5

ГЛАВА
4
Финансовый мониторинг — необходимое условие
своевременного выявления кризисного состояния
организаций жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  . 197
4.1. Особенности анализа финансового состояния организаций
жилищнокоммунального хозяйства .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 197
4.2. Мониторинг финансового состояния и платежеспособности
как важнейший инструмент диагностики деятельности
организации
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 219

Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 232

Литература
.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 240

Приложения
Приложение 1. Система критериев выделения бюджетных
субсидий управляющим организациям на капитальный
ремонт многоквартирных домов
. . . . . . . . . . . . . . . 249
Приложение 2. Этапы проведения капитального ремонта
. . 252

Оглавление

Жилищнокоммунальное хозяйство (ЖКХ) выполняет огромную
по степени важности социальную функцию — жизнеобеспечение
населения и других потребителей социально значимыми услугами.
За время проведения реформ ЖКХ, продолжающейся более 20 лет
(с 1991 г.), произошли серьезные институциональные преобразования в данной сфере. Однако остался целый ряд нерешенных
проблем, появились новые трудности.
Основные цели современного этапа развития ЖКХ заключается в повышении качества жилищнокоммунальных услуг, оздоровлении финансовой системы, оптимизации бюджетных расходов,
привлечении частных инвестиций в его развитие, становлении и
развитии новых субъектов экономических отношений рынка жилищных и коммунальных услуг — товариществ собственников
жилья (ТСЖ), управляющих компаний (УК) и института саморегулирования (СРО), а главное — в повышении надежности предоставления жилищнокоммунальных услуг и их качества.
В данной сфере накопились проблемы, требующие активного
и незамедлительного решения. Жилищный фонд как основной
объект ЖКХ представляет собой первичный, определяющий
фактор развития территории, капитальному ремонту и строительству которого в настоящее время уделяется огромное внимание.
Этот вопрос постоянно рассматривается на заседаниях Правительства РФ, в Государственной Думе. На протяжении длительного времени объемы вводимых жилых площадей постоянно росли не только в Москве, но и в других городах России. Однако они
резко сократились в период мирового финансовоэкономического кризиса и кризиса российской экономики. В настоящее время
Правительство РФ ставит задачу ускорить темпы жилищного
строительства в стране с одновременным формированием необходимой инженерной инфраструктуры, повысить качество и размер жилья, приходящегося в среднем на одного жителя, добиться
снижения стоимости 1 м2. На сегодня в среднем на одного жителя
России приходится 22,4 м2 общей площади жилых помещений
[49, с. 14]. При этом значителен удельный вес ветхого и аварийноРазвитие финансирования в ЖКХ
7

го жилищного фонда в общей площади всего жилищного фонда.
Доля общей площади, оборудованной одновременно водопроводом, канализацией, отоплением, горячим водоснабжением, газом
или напольными электроплитами, составляла в 2005 г. 59%, в
2006 г. — 60, а с 2007 по 2009 г. остается неизменной — 61% [49,
с. 15]. Актуальной задачей является повышение качества жилищных и коммунальных услуг.
Реформирование отрасли привело к преобразованиям в различных областях ЖКХ:
• произошли значительные изменения в структуре жилищного
фонда по формам собственности с существенным увеличением
доли частных собственников;
• проведена передача ведомственного жилищного фонда и
объектов инженерного обеспечения, социального назначения в
муниципальную и частную собственность. По результатам передачи предполагалось повышение эффективности деятельности жилищных и коммунальных организаций, качества оказываемых услуг, снижение бюджетных ассигнований на их содержание;
• создана адресная система субсидирования граждан в зависимости от величины их совокупного семейного дохода;
• разделены функции заказчика, УК и подрядчиков, отбор которых проводится на конкурсных условиях;
• существенно сокращен объем дотирования из бюджетов разных уровней производства и предоставления жилищнокоммунальных услуг.
Необходимо отметить, что в настоящее время во всех без исключения регионах страны особенно остро стоит проблема банкротства предприятий данного вида деятельности изза наличия
значительной дебиторской задолженности за потребленные услуги
тепловодогазоэлектрообеспечения как со стороны новых субъектов рынка жилищнокоммунальных услуг — ТСЖ и УК1, так и со
стороны исполнительных органов власти.
Несмотря на многолетние проводимые преобразования, в основу которых положено резкое снижение расходов бюджетов разных уровней на содержание и развитие ЖКХ, до настоящего времени в качестве общей особенности сохранилась острая зависи8
Развитие финансирования в ЖКХ

Введение

1
Долг недобросовестных УК и ТСЖ производителям коммунальных услуг только за 2009 г. составил 69,0 млрд руб. См.: Жилищное и коммунальное хозяйство. 2011.
№ 3. С. 6—12.

мость финансового состояния коммунальных предприятий России
от бюджетного финансирования. Парадокс заключается в том, что
государство, с одной стороны, формирует такие условия, при которых предприятия ЖКХ не могут не иметь убытков и иных финансовых проблем, в том числе в силу несвоевременной оплаты
бюджетами разных уровней потребленных жилищных и коммунальных услуг льготными категориями населения и бюджетными
организациями, с другой стороны, возбуждает дела о банкротстве
за несвоевременную уплату обязательных платежей в бюджеты
всех уровней и внебюджетные фонды.
Одна из причин создавшегося положения состоит в том, что в
процессе реформирования исходили из представления о ЖКХ не
как о социальной сфере жизнеобеспечения, а как об обычной
предпринимательской деятельности, которая должна быть рентабельной и регулироваться рыночными отношениями. Основной
замысел реформы сводился к тому, чтобы провести разгосударствление, что, в свою очередь, позволит государству снять с себя
обязанность по содержанию, развитию и модернизации ЖКХ. Основным принципом финансового управления должно было стать
самофинансирование и самоокупаемость предприятий.
При реализации этой составляющей реформы необходимо
иметь в виду, что в любом обществе имеется некоторая часть населения, доходы которой ниже прожиточного минимума и оплата
услуг ЖКХ составляет 20%. Именно этой категории из бюджетной
системы государства выделяются жилищные субсидии. Это свидетельствует о том, что задача освобождения государства от бремени
затрат на ЖКХ невыполнима. Однако это обстоятельство не противоречит принципу самофинансирования и самоокупаемости
предприятий ЖКХ.
На наш взгляд, актуальная задача — определение условий, при
которых организации, являющиеся субъектами рыночного оборота, могут стать самоокупаемыми и быть переведены на самофинансирование. Однако многие неудачи процесса реформирования
ЖКХ связаны не только с исторически сложившейся системой
финансирования отрасли, но и с особенностями коммунального
производства и оказания коммунальных услуг, уровнем ответственности, в том числе уголовной, собственников активов ЖКХ за
поддержание их в технически исправном состоянии, выполнение
инвестиционных программ по обновлению коммунальной инфраструктуры, а также с уровнем бедности населения, его менталитеРазвитие финансирования в ЖКХ
9

Введение

том, уровнем грамотности, сознательности и гражданской активности.
Самофинансирование и самоокупаемость — это ключевые условия существования любого рентабельного предприятия в современных экономических условиях. Если предприятие не является
самоокупаемым, то оно прекращает свое существование или часть
его расходов покрывается другими лицами. Однако ввиду специфики оказываемых предприятиями ЖКХ услуг они ни при каких
обстоятельствах не могут быть ликвидированы.
В странах с развитой рыночной экономикой уровень самофинансирования хозяйствующих субъектов считается приемлемым,
если удельный вес собственных средств в предпринимательской
деятельности составляет более 50%, а высоким — если он достигает 70%. Однако в настоящее время организации ЖКХ не могут
обеспечить самоокупаемость и самофинансирование свой деятельности изза отсутствия в таком объеме собственных средств у
большей их части, особенно у ТСЖ и УК.
В целях выяснения условий возможного перехода на самофинансирование предлагается градация предприятий на три группы:
убыточные, самоокупаемые, прибыльные. Признаки указанных
групп предприятий ЖКХ представляют собой также укрупненные
этапы перехода от объемного внешнего финансирования (группа 1) к финансированию ситуационному (группа 2), а от него —
к полной экономической самостоятельности (группа 3).
Для разработки методологических принципов и условий перехода организаций к самофинансированию необходимо проводить
анализ и оценку их финансовоэкономического состояния для последующей классификации по указанным группам и определять
показатель текущих финансовых потребностей (ТПФ) в качестве
одного из главных критериев перехода к самофинансированию.
Чтобы не допустить кризисных явлений и банкротства в деятельности субъектов рынка жилищных и коммунальных услуг, целесообразно проводить мониторинг их финансового состояния и платежеспособности на постоянной основе. Авторским коллективом
разработано соответствующее методическое обеспечение, которое
представлено в монографии.
Анализируя современную систему финансирования ЖКХ,
можно выделить следующие виды источников: основные, дополнительные и консолидированные.

10
Развитие финансирования в ЖКХ

Введение

На современном этапе развития экономики России, когда почти во всех субъектах Федерации население оплачивает 100% стоимости услуг ЖКХ, произошли существенные изменения, суть которых заключается в том, что именно средства населения и организаций составляют основу финансирования рассматриваемых
предприятий. При этом до недавнего времени основными источниками финансирования отрасли были бюджетные средства (бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований, городов, бюджетные фонды развития территорий).
В ходе дальнейших преобразований возможно снижение бюджетных расходов в этой сфере за счет создания конкурентной среды в некоторых отраслях ЖКХ, децентрализации системы управления, сокращения масштаба административного управления, перехода на экономические методы управления и на этой основе
реорганизации сложившейся системы управления.
Анализ действующей нормативной правовой базы финансирования крупного города показал, что:
• высок уровень централизации финансирования;
• нет утвержденных методических документов, регламентирующих распределение финансовых ресурсов на разных уровнях
управления ЖКХ в зависимости от уровня технического состояния
жилищного фонда, его изношенности, этажности и капитальности
жилых домов, срока их службы;
• основными источниками бюджетного финансирования служат средства городского бюджета и целевых бюджетных фондов
развития территорий;
• отсутствует достаточно обоснованный механизм распределения средств соответствующих источников на те или иные цели;
• не сформирована система финансирования капитального
ремонта многоквартирных домов за счет средств собственников в
соответствии с требованиями Жилищного кодекса РФ;
• не создан механизм привлечения к ответственности, в том
числе уголовной, УК, ТСЖ, иных субъектов рынка жилищнокоммунальных услуг за невыполнение инвестиционных контрактов,
нецелевое расходование средств, а также практически еще не сложилась необходимая правоприменительная практика.
Важный аспект развития отрасли — повышение инвестиционной привлекательности, оптимизация бюджетных ассигнований в
ЖКХ, увеличение доли внебюджетного финансирования с одновременным повышением уровня благосостояния и платежеспоРазвитие финансирования в ЖКХ
11

Введение

собности основных потребителей жилищных и коммунальных услуг — населения.
Необходимо дальнейшее совершенствование тарифной политики на жилищнокоммунальные услуги в целях достижения баланса между финансовыми потребностями организаций ЖКХ для
предоставления качественных услуг и платежеспособностью потребителей.
Ставится задача дальнейшего развития рыночных отношений,
формирования конкуренции в отдельных секторах жилищного хозяйства.
Авторским коллективом проводились многочисленные научнопрактические исследования, в том числе направленные на разработку предложений по совершенствованию существующей системы финансирования ЖКХ крупного города. Основные результаты исследований были отражены в монографии «Финансирование
жилищнокоммунального комплекса: современные тенденции и
перспективы» [67]. Существенный вклад в исследование проблем
ЖКХ внесли Н. М. Иванова, А. Ю. Жданькова.
В предлагаемой вниманию читателей монографии учтены особенности и тенденции, которые проявились в сфере ЖКХ за последние годы, опыт работы соответствующих организаций, данные
исследований специалистов в данной области.

Введение