Контрактная система: развитие финансового механизма государственных и муниципальных закупок

 

Федеральное государственное образовательное бюджетное  
учреждение высшего образования 
«ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 
 
Департамент общественных финансов 
 
 
 
 
 
 
 
И. Ю. Федорова, А. В. Фрыгин, М. В. Седова 
 
 
КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА:  
РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО  
МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК 
 

 
 
Монография 
 
 

2-е издание 

 

 

Москва 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 
2018 

УДК 336 
ББК 65.26 
Ф33 
Авторы: 
И. Ю. Федорова — доктор экономических наук, профессор Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве 
Российской Федерации»; 
А. В. Фрыгин — кандидат экономических наук, доцент Департамента общественных финансов ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»; 
М. В. Седова — кандидат экономических наук, консультант отраслевого отдела Финансового управления Администрации городского округа Химки Московской 
области. 
Рецензенты: 
М. Н. Дудин — доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института менеджмента и маркетинга Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; 
Н. В. Грызунова — доктор экономических наук, профессор кафедры «Налоги  
и налогообложение» ФГОБУ ВО «Российский экономический университет 
им. Г. В. Плеханова». 

Федорова И. Ю. 
Контрактная система: развитие финансового механизма государственных и муниципальных закупок: Монография / И. Ю. Федорова, 
А. В. Фрыгин, М. В. Седова. — 2-е изд. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2018. — 226 с. 

ISBN 978-5-394-02990-5 

В монографии рассматривается процесс формирования и развития 
контрактной системы государственных и муниципальных закупок как единой, сложной системы финансово-экономических отношений, сформированной в Российской Федерации с целью обеспечения государственного заказа. 
Исследуется зарубежный опыт организации общественных закупок, оценивается эффективность механизма финансирования в системе государственных закупок, анализируются причины неэффективного расходования бюджетных средств, предлагаются пути их устранения и комплекс критериальных показателей для оценки эффективности закупочных процедур.  
Для научных сотрудников, студентов бакалавриата и магистратуры, 
обучающихся по укрупненной группе направлений подготовки «Экономика 
и управление», а также для обучающихся по программам повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих. 

© Федорова И. Ю., Фрыгин А. В., Седова М. В., 2017 

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение…………………………………………………….................5 
Глава 1. Теоретические и методологические основы финансового 
механизма государственных и муниципальных закупок  
в России…………………………………………………………..10 

1.1. Экономическая сущность и этапы формирования финансового  
механизма государственных и муниципальных закупок  
в России….……………………………………………………………10 

1.2. Зарубежный опыт формирования структурных элементов  
финансового механизма в сфере общественных закупок…………20 

1.3. Методологические основы формирования финансового механизма 
государственных и муниципальных закупок в России……………29 

1.4. Роль и место бюджетной политики в формировании эффективного 
механизма финансового обеспечения государственного заказа .....50 

Глава 2. Анализ взаимодействия структурных элементов и оценка 
эффективности финансового механизма государственных 
закупок…………………………………………………………...63 

2.1. Характер взаимосвязей и развитие структурных элементов  
в финансовом механизме государственных закупок…………....…63 

2.2. Анализ проведения закупочных процедур заказчиком с учетом  
временного тренда…………………………………………………….83 

2.3. Оценка эффективности использования государственных ресурсов на 
этапе формирования контрактной системы в России……………..101 

2.4. Оценка эффективности финансового механизма государственных 
закупок в условиях контрактной системы в России……………………………………………………...……………..112 

Глава 3. Совершенствование финансового механизма  
государственных закупок в России…………………………125 

3.1. Развитие государственных закупок в условиях реформирования  
общественных финансов России………………………………..….125 

3.2. Модель финансового обеспечения конкурентных способов  
закупок.................................................................................................130 

3.3. Методика оценки эффективности государственных закупок  
на основе комплекса показателей………………………………..…139  

Глава 4. Создание единой интегрированной среды управления  
в сфере государственных закупок………………………………..149 

4.1. Информационная среда управления общественными  
финансами …………………………………………………………...149 

4.2. Использование информационного пространства на основе  
Интернет- ресурсов в управлении государственными  
закупками…….....................................................................................161 

4.3. Обеспечение прозрачности и доступности информации  
о государственных закупках в рамках информационноаналитической системы «Электронный бюджет»………………...178 

4.4. ЕИС как единая интегрированная среда управления  
государственными закупками в условиях контрактной  
системы…..…………………………………………………………..187 

Заключение………………………………………………………………..194 

Библиография……………………………………………………………..197 

Приложения…………………………………………….……………...….207 

 
 
 
 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение 

Актуальность изложенной в монографии темы обусловлена социально-экономической значимостью развития сферы государственного 
заказа и обусловлена необходимостью совершенствования механизма 
финансирования закупочных процедур для обеспечения государственных нужд. 
По итогам 2014 г. объем российского рынка государственных закупок оценивается в 6,0 триллионов рублей, а с учетом закупок государственных компаний и государственных монополий составил более 
13,0 триллионов рублей1. В целом в рамках контрактной системы объем 
государственного финансирования закупочных процедур за 2014г. составил около ¼ объема российского ВВП2.  
В 2015г. было размещено извещений о закупках на сумму более 6,6 
трлн. руб., что составило прирост 10,9% по отношению к 2014годом. 
Объем заключенных контрактов без учета контрактов, сведения о которых 
составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе, 
составил 5,3 трлн. руб. По итогам 2015г среднее количество поданных 
заявок на участие в закупке возросло с 2,5 в 2014г. до 3 заявок, что означает повышение конкурентности при реализации государственного 
заказа.3  
В 2015г. в контрактной системе функционировали более 330 тыс. государственных и муниципальных заказчиков и около 500 тыс. поставщиков, что определяет ее одной из крупнейших хозяйственных систем страны. В структуре российского ВВП за 2015г. государственные закупки составили более 10%.4 
Полученные по результатам мониторинга сведения говорят о по                                                           
1 Седова М.В. Автореферат Развитие механизма финансирования государственных закупок [электронный ресурс]. – Режим доступа:file:///C:/Users/fedor_000/Downloads/01005569137%20(1).pdf 
2 Номинальный объем ВВП за 2014 г. составил 71,0 трлн. руб. [электронный ресурс]. – Режим 
доступа: http://economy.gov.ru. 
3 А.А.Галкин результаты мониторинга применения Закона о контрактной системе в 2015г»// журнал «Госзакупки.ру» №3,2016г. 
4 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году. [электронный ресурс]. – Режим доступа: 
file:///C:/Users/fedor_000/Downloads/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1
%80%D0%B8%D0%BD%D0%B344%D0%A4%D0%97_%202015.pdf 

ложительной динамике экономии средств в 2015г. Общая экономия 
бюджетных средств составила более 321 млрд. руб., что составляет около 7% от общего объема закупок. Такая же тенденция сохранялась и в 
2016году. 
При этом, снижается, но остается пока значительным объем неэффективных государственных расходов. Так, объем неэффективных расходов федерального бюджета и расходы с нарушением законодательства в 2013 году составили около 800 миллиардов рублей5. За 2015г. неэффективными могут быть признаны около 11 тыс. закупок на сумму 198 
млрд. рублей, что составляет 3,7% от объема закупок.6 При этом 98% таких показателей получены за счет расторжения ранее заключенных контрактов по согласованию сторон, т.е. без нарушения законодательства. 
При этом основную их долю составляют контракты на оказание коммунальных услуг, услуг связи, поставки электроэнергии, расторгаемые в связи с «недовыборкой» предусмотренных контрактом объемов услуг. В целом прирост общего объема расторгнутых контрактов по решению заказчика по итогам 2015 года составил 31%, что остается значительным и относится пока к нерешенным проблемам в сфере государственных закупок. 
Остается значительным объем закупок у единственного поставщика. Приводятся отдельные статические данные, свидетельствующие, что 
объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком по итогам 2015г. вырос на 4% и составил 1141,6 млрд. руб.7 и в целом по действующему законодательству, включая Федеральные законы №44-Ф и 
223-ФЗ на конец 2016г. составляет до70% всех государственных закупок. Конечно, неутешительная динамика отчасти объясняется и объективными причинами, например, рост закупок: коммунальных услуг и 
закупок естественных монополий, связанный с ростом тарифов; учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы и др. Но в целом такие показатели нас не устраивают. 

                                                           
5 Из интервью руководителя Счетной палаты Татьяны Голиковой в эфире телеканала ТВЦ. [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.rg.ru/2014/10/18/golikova-anons.html. 
6 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году. [электронный ресурс]. – Режим доступа: 
file:///C:/Users/fedor_000/Downloads/%D0%9C%D0%BE%D0%BD%D0%B8%D1%82%D0%BE%D1
%80%D0%B8%D0%BD%D0%B344%D0%A4%D0%97_%202015.pdf 
7 Объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком  в 2014г. составил 970,9 
млрд.руб. 

Проблемной остается задача всемерной поддержки и развития 
СМП и СО НКО через систему государственного заказа. Здесь наблюдается положительная тенденция. Например, в 2015г. у СМП и СО НКО 
было размещено 869 590 извещений общим объемом порядка 
635,7млрд. руб., что на 27% и на 34% соответственно превышает показатели 2014года.8 Однако средняя цена контрактов осталась на уровне 
2014г. и составила 557 тыс. руб. Такие результаты также не устраивают. 
Требуют существенной методической проработки процесс контроля и аудита в сфере государственного заказа. Изменения в данном 
направлении первую очередь связаны с развитием Единой информационной системы, а 2017год будет являться годом формирования единой 
эффективной системы контроля, аудита и мониторинга использования 
бюджетных средств в ходе планирования и финансирования государственных закупок. 
Следовательно, созданный на данном этапе финансовый механизм 
государственных закупок не обеспечивает в полной мере выполнения 
государственной задачи по результативному и эффективному распределению бюджетных средств, о чем свидетельствуют представленные 
выше официальные данные. 
Расставляя приоритеты социально-экономического развития государства Президент Российской Федерации В.В.Путин видит основную 
задачу в переходе экономики к стабильному росту. Но при этом отмечает, что достигнутая в экономике страны «стабилизация не означает автоматического перехода к устойчивому подъёму. Если мы не решим базовые проблемы российской экономики, не запустим в полную силу новые факторы роста, то на годы можем зависнуть возле нулевой отметки, 
и, значит, нам придётся постоянно ужиматься, экономить, откладывать 
на потом своё развитие. Такого мы себе позволить не можем.»9 
Учитывая масштаб проблемы для бюджета России, Президент 
Российской Федерации В.В. Путин в послании Федеральному собранию 
определил, что на первый план выходит решение задач повышения эффективности расходов и переориентации бюджетных ассигнований в 
                                                           
8 В 2014г размещено 683 047 извещений на сумму 476,6 млрд. руб. 
9 Из Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию о бюджетной политике в 2016–2 017 годах [электронный ресурс]. – Режим доступа: 
http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379  

рамках существующих бюджетных ограничений на реализацию приоритетных направлений государственной политики, проведение социально-экономических преобразований. В ближайшей перспективе бюджетные расходы должны снижаться ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет сокращения неэффективных расходов10. С 
учетом поставленной руководителем страны задачи ясно, что проблемы 
развития финансового механизма реализации государственного заказа 
имеют первостепенное государственное значение. 
В 2015г. на 90% завершилось формирование основных институтов 
контрактной системы. Однако, взаимоотношения структурных элементов финансового механизма государственных закупок для России являются относительно новыми, не сложившимися в полной мере учитывая 
незначительный временной тренд формирования (1992-2004гг.) и развития финансового механизма (2005-2013гг., 20014г. и по настоящий период), что требует продолжения научного изучения проблемы, дальнейшего совершенствования взаимодействия элементов в системе государственного заказа и продолжения развития финансового механизма 
государственных и муниципальных закупок.  

Целью изложенного в монографии исследования является обоснование теоретико-методологических основ и разработка рекомендаций 
по развитию финансового механизма государственных закупок, ориентированного на достижение наибольшей эффективности распределения 
бюджетных средств.  

Информационная база проведенного исследования представлена 

аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в периодической печати и размещенными в сети Интернет, а также использованными статистическими данными официальных сайтов в структуре «Электронного бюджета» Правительства 
Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства Российской Федерации и иных органов 
государственной власти.  

Проблема рассматривается с учетом двух аспектов: 1) развития 

взаимосвязей элементов в процессе совершенствования финансового 

                                                           
10 Из Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2 
016 годах [электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/18332. 

механизма государственных закупок; 2) достижения наибольшей эффективности расходования бюджетных средств, направляемых на реализацию государственного заказа в условиях контрактной системы.  

Теоретические положения по развитию финансового механизма 

государственного заказа могут быть использованы органами власти всех 
уровней бюджетной системы для достижения наибольшей результативности и эффективности использования бюджетных средств при реализации государственного заказа и предоставления населению качественных товаров, работ, услуг в т.ч. социального назначения, могут применяться для освоения программ финансовых дисциплин в системе высшего и среднего профессионального образования, в сфере профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных и муниципальных служащих. 
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Теоретические и методологические основы финансового 
механизма государственных и муниципальных закупок  

1.1.Экономическая сущность и этапы формирования финансового 
механизма государственных и муниципальных закупок в России 

Основу экономической роли государства в условиях рыночных 

отношений составляют государственные финансы. Для решения масштабных социально-экономических задач современное государство 
формирует, распределяет и использует необходимые финансовые ресурсы, т.е. осуществляет государственные расходы. Государственные 
закупки в условиях формирования единого рыночного пространства являются приоритетным механизмом регулирования экономических отношений, сформированным для удовлетворения государственных и муниципальных потребностей. 

Государственные закупки – потенциально значимый механизм 

реализации государственной и социальной политики. Российское государство обладает существенными финансовыми ресурсами и является 
субъектом рыночных отношений. Система размещения государственного заказа относится к факторам формирования конкурентной среды, необходимой для развития рыночной экономики, выступает в качестве инструмента, обеспечивающего оптимизацию бюджетных расходов государства, служит основой для стимулирования деятельности бизнесструктур. 

Формирование системы государственных и муниципальных заку
пок вызвано необходимостью реализации государством функций и взятых обязательств с целью удовлетворения общественных потребностей, 
в том числе для обеспечения стабильного функционирования и развития 
отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства и др. Значимыми для государства являются условия: обеспечение необходимых 
хозяйственных нужд органов государственной власти и муниципального самоуправления; обеспечение развития регионов; поддержка среднего и малого предпринимательства; насыщение рынка товарами, работами и услугами первой необходимости для населения и удовлетворения 
других, необходимых для жизнедеятельности потребностей населения; 

и в конечном итоге – достижение стабильного роста экономики в стране11. 

Расходы государства – это система распределения средств, посту
пающих в доходы бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. Выполнение экономических функций государством, обеспечение функционирования экономики, социальная поддержка населения и другие 
функции могут наиболее рационально осуществляться только при всемерной экономии государственных ресурсов, обеспечиваемой путем оптимизации бюджетных расходов. Для этого на всех уровнях бюджетной 
системы необходимо проводить эффективную бюджетную политику. 
Важно, что именно бюджетные расходы являются финансовой основой 
для формирования государственного заказа.  

На современном этапе в условиях единого экономического про
странства формируется конкурентный механизм реализации государственного заказа, рассматриваемый как форма распределения бюджетных 
средств, заложенный в основу процесса выделения финансовых ресурсов бюджетополучателям на выполнение государственного задания и 
осуществляемый путем закупки  товаров, работ, услуг на основе заключенного контракта между государственным заказчиком с одной стороны 
и поставщиком, подрядчиком, исполнителем-с другой. 

В Гражданском кодексе Российской Федерации не дается опреде
ления понятия «государственные закупки», однако в статье 525 ГК РФ 
отмечается, что как таковая поставка товаров для государственных 
нужд осуществляется на основании государственного контракта»12. В 
данном случае можно сделать вывод, что понятия «государственные закупки» и «государственный контракт» используются как синонимы, так 
как все закупки оформляются контрактами, и следовательно, включаются в государственный заказ. 

                                                           
11 Балабанова А.В. Концептуальные вопросы современной теории экономического роста // Ученые 
записки: Роль и место цивилизованного предпринимательства в экономике России: Сборник научных трудов. Выпуск XV. – М.: Российская Академия предпринимательства. Агентство печати 
«Наука и образование», 2008. 
12 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 
21.07.2014 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2014) // Собрание законодательства РФ. – 29.01.1996. 
– № 5. – Ст. 410. 

В настоящее время роль государственного заказа в качестве формы 

бюджетного финансирования существенно возрастает. В значительной 
мере это объясняется актуальностью реализации принципа экономии 
бюджетных средств в условиях ограниченности государственных ресурсов, с одной стороны, и стремлением реализовать в полном объеме 
общественные функции по обеспечению социального благополучия 
граждан – с другой. В связи с этим роль и значение формируемой системы государственных закупок в современной практике бюджетного 
финансирования постоянно увеличивается. При этом, возникла проблема, заключающаяся в необходимости обеспечения оптимального сочетания интересов участников рынка государственного (муниципального) 
заказа – государственных (муниципальных) заказчиков, поставщиков, а 
также населения как потребителя государственных услуг. Поэтому возникает насущная необходимость в продолжении исследования проблемы функционирования системы государственных закупок в Российской 
Федерации с целью: выявления ее основных недостатков; разработки 
путей совершенствования и показателей оценки эффективности размещения государственного заказа. 

По своему экономическому содержанию государственные закупки 

призваны удовлетворить государственные и муниципальные нужды и 
отражают потребности хозяйствующих субъектов в лице государственных и муниципальных заказчиков, необходимые для реализации их 
полномочий по исполнению государственных функций путем закупки 
товаров, работ, услуг, требуемых для обеспечения их деятельности.  

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и учреждений 

субъектов РФ понимаются их потребности в товарах, работах и услугах 
для осуществления деятельности. Муниципальные нужды – это потребности муниципальных образований в средствах  для решения вопросов 
самоуправления на местах и осуществления отдельных полномочий, переданных им государственными распорядителями бюджетных средств 
на основе законов РФ или субъектов РФ. Они обеспечиваются за счёт