Экономика муниципального сектора

                ЭКОНОМИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО СЕКТОРА




Под редакцией А.В. Пикулькина

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»









Ж

юн ити UNITY

Москва • 2017

УДК [33:352.075.1](470+571)(075.8)
ББК 65.042(2Рос)я73-1
     Э40
Рецензенты:
д-р экон. наук, проф. Е.М. Бухвальд', канд. экон. наук, доцент Г.Ю. Семикина (зав. кафедрой управления и экономики Московского городского филиала МГУС)

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

          Экономика муниципального сектора: учеб. пособие для сту-Э40 дентов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред. А.В. Пикулькина. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 464 с.
      I. Пикулькин, Александр Васильевич, ред.
          ISBN 978-5-238-01159-2
          Агентство CIP РГБ
          В пособии в систематизированной форме освещаются вопросы экономики муниципального сектора: муниципальный сектор в структуре национального хозяйства, организация производственной и коммерческой деятельности, жилищно-коммунального хозяйства, муниципального здравоохранения, образования, культуры, финансового обеспечения социального обслуживания.
          Особое внимание обращается на совершенствование управления в муниципальном секторе в связи с реализацией реформы местного самоуправления.
          Для студентов, обучающихся по специальности государственного и муниципального управления, а также аспирантов, преподавателей, государственных и муниципальных служащих.
ББК 65.042(2Рос)я73-1
ISBN 978-5-238-01159-2 -      © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2007
                              Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания. Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме запрещается без письменного разрешения издательства.
                              © Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2007

            От авторов


   Общество функционирует и развивается на основе сочетания общего и особенного, единичного. С одной стороны, формируются глобальные межстрановые объединения и союзы, с другой — каждый человек принадлежит к местному сообществу, отличающемуся от других составом населения, территорией, специфическим социальным взаимодействием. В границах местного сообщества люди ведут общее и индивидуальное местное хозяйство для удовлетворения разнообразных, прежде всего коллективных потребностей, как материальных, так и духовных.
   Субъектами местного хозяйства являются юридические и физические лица, производящие продукцию, оказывающие услуги с использованием ресурсов, средств производства, относящихся к разным формам общественной и частной собственности. Ресурсы, воспроизводственная способность и результаты деятельности субъектов местного хозяйства образуют муниципальный сектор. Его выделение обусловлено не правовым статусом, формой собственности, а принадлежностью, привязкой хозяйствующих субъектов к определенной территории. Каждая территория образуется не произвольно, а в соответствии с административно-территориальным устройством и имеет форму управления — местное самоуправление. Оно исполняет установленные законодательством полномочия на своей территории независимо от ведомственной или другой принадлежности хозяйствующих субъектов. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, становится муниципальным образованием. Следовательно, первичными производственно-территориальными единицами муниципального сектора являются муниципальные образования.
   Экономика муниципального сектора как учебная дисциплина предназначается для изучения при подготовке специалистов высшей квалификации в области государственного и муниципального управления.
   Эта дисциплина позволяет понять важность муниципального сектора в структуре национального хозяйства, специфики управления социально-экономическими процессами, организации деятельности предприятий и учреждений основных отраслей производственной и социальной сферы с учетом полномочий местного самоуправления, функционирования финансовых механизмов, внутренних и внешних связей муниципального сектора.
   Сложность изучения дисциплины «Экономика муниципального сектора» обусловлена большим разнообразием условий, в которых функционируют муниципальные образования на огромной территории страны. Кроме того, муниципальный сектор традиционно

3

изучают с позиций правовой, управленческой науки, недооценивая экономический аспект, ограничивая рамками муниципальной собственности, что стало неприемлемым, когда смена формы собственности превратилась в обычную, без идеологизации, хозяйственную сделку, хотя и вызывающую определенные юридические последствия.
   Разнообразие условий проживания населения и организации местного хозяйства не позволяет применять при изучении и разработке конструктивных предложений универсальные подходы, формализацию социально-экономических процессов. Без знания специфики развития конкретных территорий нельзя принимать управленческие решения на более высоком уровне.
   Изучение дисциплины поможет сформировать теоретические знания и современные представления в области экономики муниципального сектора, управления местным хозяйством, умение анализировать конкретные ситуации и обоснованно принимать решения по проблемам местного значения.

Авторский коллектив
   А.В. Пикулькин - п. 1.1—1.4, 1,8; гл. 2; п. 3.1—3.3, 3.5, 3.6, 3.9, 3.10, 4.1 (совместно с В.И. Коробко); гл. 5 (совместно с Ю.М. Дур-дыевым); гл. 7.
   Ю.М. Дурдыев — п. 3.8; гл. 5 (совместно с А.В. Пикулькиным).
   Л.Л. Святышева — п. 1.5, 3.7.
   АЛ. Кудрявцева — п. 4.2—4.6.
   В.В. Кузнецов — п. 1.6.
   В.Е. Комов — п. 1.7.
   В.И. Коробко — п. 3.4; 4.1 (совместно с А.В. Пикулькиным); приложение.
   Д.И Кошкина — п. 6.1.
   Л.А. Харитонова — п. 6.2—6.7.

   Научный редактор и руководитель авторского коллектива — А.В. Пикулькин, профессор Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

            Муниципальный сектор в структуре национального хозяйства



        1.1.  Общая характеристика национального хозяйства

   Муниципальный сектор формируется как структурное подразделение национального хозяйства — единого комплекса взаимосвязей производства, распределения, обмена и потребления. Национальное хозяйство обеспечивает производственное, социальное и духовное развитие общества с учетом исторических, геополитических условий, местных традиций, природных и других факторов. Стержнем национального хозяйства является экономика, которая дает методы его рационального ведения.
   Национальное хозяйство характеризуется сложным внутренним строением, пропорциями, соотношением частей, т.е. определенной структурой. Количественное выражение структуры на макроуровне весьма устойчиво, хотя и изменяется в результате действия дифференциации и интеграции, международного сотрудничества, развития научно-технического прогресса, изменения темпов экономического роста. Структурные изменения осуществляются или стихийно, или под воздействием государственного регулирования. Стихия процветает тогда, когда общество не осознает перспективных потребностей и не знает методов их удовлетворения; она приводит к структурным деформациям. Государственное регулирование пропорций направлено на усиление (ослабление) рыночных (стихийных) регуляторов; государственных рычагов воздействия (инвестиций, субсидий, налоговых льгот и т.д.).
   Использование того или иного направления определяется избранной высшими органами власти моделью экономического развития.
   Для национального хозяйства характерно структурное многообразие. Каждый классификационный признак раскрывает одну из сущностных основ содержания понятия «национальное хозяйство». Можно выделить, как минимум, следующие виды структур:
   •  материально-вещественную;
   •  стоимостную;
   •  экономическую;


5

   •   социальную;
   •   территориальную.
   Материально-вещественная структура вскрывает пропорции между видами продукции национального хозяйства в натуральном выражении. Она включает разделение его на производство средств производства (I подразделение) и производство предметов потребления (II подразделение); на производственную и непроизводственную сферы; на производство товаров и услуг; на гражданское и военное производство; на отрасли производства.
   Первичной ячейкой материально-вещественной структуры является предприятие по производству продукции и оказанию услуг. Оно может быть узкоспециализированным, многоотраслевым, комбинатом. Тем не менее, в любом случае производство каждого вида продукции и услуг обособляется организационно и технологически. Специализируясь, предприятия становятся основой формирования отраслевой структуры. Отрасль представляет собой совокупность производств с однотипными функциями, фондами, технологиями, конечными продуктами.
   Согласно Классификатору отраслей (ОКОНХ) выделяются отрасли материального, нематериального производства, производящие товары и услуги.
   К материальному производству отнесены промышленность, сельское и лесное хозяйство, грузовой транспорт, связь по обслуживанию производства, строительство, торговля и общественное питание, материально-техническое обеспечение и сбыт, заготовки, информационно-вычислительное обслуживание, операции с недвижимостью, общая коммерческая деятельность по обеспечению функционирования рынка, геология и разведка недр, геодезическая и гидрометеорологическая служба.
   Услуги оказывают отрасли как производственной, так и непроизводственной сферы. К первым относятся транспорт, связь, торговля и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки и некоторые другие. Ко вторым — жилищное и коммунальное хозяйство, непроизводственные виды бытового обслуживания населения, здравоохранение, физическая культура, социальное обеспечение, образование, культура, искусство, наука и научное обслуживание, финансы, кредит, страхование, пенсионное обеспечение, управление, общественные объединения. В структуре валового внутреннего продукта на долю услуг приходится 60%, производимых товаров — 40%.
   На основе общности отрасли подразделяются на подотрасли по большему числу признаков. В промышленности выделяется 350 подотраслей. И наоборот, по общности меньшего количества признаков отрасли образуют межотраслевые комплексы. Общими

6

признаками могут быть единство технологии (машиностроительный комплекс), исходного сырья (лесотехнический комплекс), предназначение конечного продукта (транспортный комплекс, жилищнокоммунальный комплекс) и другие критерии. Важное экономическое значение имеет деление отраслей на добывающие (недропользование, сельское хозяйство) и обрабатывающие (металлообработка, легкая промышленность и т.д.), а также промышленности на группу А (производство средств производства) и группу Б (производство предметов потребления).
   Деление общественного производства на I и II подразделения служит инструментом для регулирования источников и темпов экономического роста. При равномерных темпах научно-технического прогресса долговременный рост возможен лишь при преимущественном росте производства средств производства, обеспечивающем материальную базу экономического роста в обоих подразделениях. Для расширения производства необходимо увеличивать выпуск станков, оборудования, производство сырья и т.д. Объективно это создает предпосылки для отставания потребления от производства. Но чрезмерный рост средств производства может сменяться спадами в период кризисов, что устраняет диспропорцию. Тем не менее, опережающий рост тяжелой промышленности является непременным условием устойчивого развития других отраслей, в том числе сельского хозяйства, легкой, пищевой промышленности.
   Стоимостная структура выявляет соотношение разных видов труда, расходуемого на производство общественного продукта. Весь общественный труд подразделяется на овеществленный (прошлый) и живой (вновь созданная, добавленная стоимость). Овеществленный труд переносится на продукт, образуя фонд возмещения израсходованных за данный период средств производства. Вновь затраченный труд создает национальный доход, который является наиболее обобщающим показателем развития национального хозяйства. Национальный доход служит источником потребления и накопления. Следовательно, стоимость общественного продукта есть сумма фондов возмещения, потребления и накопления.
   Фонд потребления расходуется на личное и общественное потребление. Он распадается на фонд оплаты труда, общественные фонды потребления, фонд государственного потребления. Фонд накопления используется для расширения производства, создания резервов и запасов.
   На микроуровне анализ масштабов и динамики добавленной стоимости позволяет выявить вклад каждого предприятия в производство общественного продукта.
   Социальная структура национального хозяйства отражает характер общественного строя страны, который прежде всего определяется формой собственности на основные средства производства, а

7

от нее, в свою очередь, зависит, кому принадлежат производимый продукт и прибавочная стоимость. Формы собственности подразделяются на государственную, муниципальную, негосударственную. Государственная собственность бывает федеральной и региональной (субъектов федерации). К негосударственной собственности относятся разные виды частной собственности (индивидуальная частная, акционерная, кооперативная, общественных организаций и др.). Собственники — это учредители предприятий и организаций, поэтому они могут быть государственными, муниципальными, частными.
   Территориальная структура указывает на размещение национального хозяйства по административно-территориальным единицам и природно-экономическим зонам, районам, территориальнопроизводственным комплексам. Она позволяет выявлять пропорции размещения по регионам между трудовыми ресурсами, сырьевой базой, производственными мощностями, реализуемыми доходами. Особенно важны сопоставления европейской и азиатской частей страны, северных и южных территорий, быстро развивающихся и депрессивных, крупных городов и пригородных зон.
   Территориально-производственные комплексы могут выходить за пределы границ административно-территориальных единиц, так как представляют собой совокупность отраслей, связанных между собой использованием общих природных и экономических ресурсов, системой расселения.
   Для характеристики масштабов национального хозяйства статистические органы исчисляют показатели «валовой внутренний продукт» (стоимость конечных товаров и услуг в рыночных ценах) и «валовой региональный продукт» (по субъектам РФ).
   В 2003 г. валовой общественный продукт составил 24,7 трлн руб., из них промежуточный продукт — 11,4 трлн, валовой внутренний продукт — 13,3 трлн руб., т.е. доля ВВП в общественном продукте составила 54%. В структуре ВВП на долю произведенных товаров приходится 40%, а на услуги — 60%. При первичном распределении ВВП доля оплаты труда составила 53%, валовой прибыли — 47 (норма прибавочной стоимости 90%, а норма прибыли — 30). В результате перераспределения конечное использование ВВП (национального дохода) составило: фонд потребления — 70%, фонд сбережений (накопления) — 30%.
   Поскольку совместные производства базируются на частном капитале, национальное хозяйство России из общенародного в подавляющей мере превратилось в частное, его доля более 90%. Такой низкой доли общественного хозяйства (государственного и муниципального) нет ни в одной стране мира (табл. 1.1). В СССР доля производства государственных предприятий составляла 90%,


8

кооперативных — 10%. Следовательно, проведение органами власти массовой приватизации государственного и муниципального имущества заменило монополию на государственную собственность монополией на частную собственность на средства производства и результаты труда.


Таблица 1.1. Распределение показателей национального хозяйства по формам собственности, %

       Форма собственности         Производство Численность
           организаций              продукции     занятых  
                                     и услуг               
Государственные                        7,9      12,5       
Муниципальные                          1,4      2,2        
Частные                                45,2     51,3       
Совместные с российским капиталом      22,4     22,1       
Совместные с иностранным капиталом     22,8     11,3       
Прочие                             0,3          0,6        
ИТОГО                                 100,0     100,0      

    Рассмотренные виды структур национального хозяйства отражают его экономическое, социальное и территориальное деление, что имеет важное значение для выбора направлений государственной политики. Вместе с ним входящие в национальное хозяйство подразделения специфичны по целям деятельности, выполняемым функциям и другим признакам. Совокупность единиц, имеющих равнозначные целевые и функциональные признаки, может занимать большую часть в структуре национального хозяйства. Такие четко выраженные составные части называются секторами национального хозяйства.
    Принято прежде всего выделять рыночный и нерыночный секторы. Первый обеспечивает внешний спрос на товары и услуги, второй — внутренние потребности производителей, производство не для обмена, без расчета на цену спроса. По форме собственности различают обобществленный и частный, государственный и негосударственный секторы; их соотношение характеризует социально-экономический уклад в обществе. В России в настоящее время утвердилась многоукладная экономика с преобладанием негосударственного частного сектора.
    В зарубежной практике на основании национальных счетов выделяют секторы предприятий (производственных и финансовых), государственных учреждений, домашних хозяйств, внешних связей. Производственные предприятия и организации (всех форм собственности) производят товары и услуги в целях получения прибыли или преследуют некоммерческие цели. Финансовые


9

предприятия обеспечивают финансовое посредничество. В сектор государственных учреждений входят органы власти разных уровней и ветвей и контролируемые ими некоммерческие организации. Сектор домашних хозяйств выполняет функции концентрированного потребительского спроса. Внешний сектор включает международные организации, нерезидентов (расположены за пределами страны), посольства и другие организации, обеспечивающие внешнеэкономические и другие связи (рис. 1.1).


Рис. 1.1. Секторная структура национального хозяйства

   Необходимость выделения муниципального сектора обусловлена наличием и спецификой местного хозяйства и управления. Местное хозяйство является составным элементом национального, оно обслуживает сообщество людей на определенной территории или в каком-либо населенном пункте. Всякий объект базируется на местности, т.е. части территории с общностью каких-либо признаков (природных, исторических и т.д.). Организация и ведение хозяйства всегда в большей или меньшей степени опосредуются местными условиями. Промышленность и другие отрасли перво

10