Бюджетная система России

                БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ




Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора экономических наук, профессора Г.Б. Поляка

Третье издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональныйучебник» в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям экономики и управления (080100)











Ж

ю н и т и UNITY
Москва • 2017

УДК 336.14(470+571)(075.8)
ББК 65.261.31(2Рос)я73-1
    Б98
Рецензенты:
кафедра «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
(зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. Н.Ф. Самсонов);
д-р экон. наук, проф. Ю.В. Пешехонов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

         Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, Б98 обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г.Б. Поляка. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА,2017. — 703 с. — (Серия «Золотой фонд российских учебников»).
      I. Поляк, Георгий Борисович, ред.

         ISBN 978-5-238-01906-2
         Агентство CIP РГБ

         Рассматриваются бюджетное устройство РФ, доходы и расходы бюджета, эволюция бюджетного дефицита, специфика бюджетной классификации. Показываются особенности функционирования бюджета в условиях рыночной экономики, его структура, роль отдельных звеньев бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и консолидированного бюджета. Уделяется внимание основам бюджетного права, технологии бюджетного процесса, дается подробный анализ доходной и расходной частей бюджета. В новом издании нашла отражение проводимая в стране бюджетная реформа. Рассматриваются межбюджетные отношения, изменения бюджетной классификации и др.
         Для студентов, аспирантов финансово-экономических вузов, практических работников финансовых и налоговых служб, государственных и муниципальных служащих, слушателей отделений переподготовки и повышения профессиональной квалификации по экономическим специальностям.

ББК 65.261.31(2Рос)я73-1

ISBN 978-5-238-01906-2
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2000, 2007, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

        Введение





Бюджетная система — один из важнейших институтов государства. На протяжении тысячелетий существования государств финансовые ресурсы, мобилизуемые бюджетной системой страны, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах общества.
    Бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, барометр экономического и социального состояния государства, его политического положения. И как бы ни старались доказать сторонники духовности и нравственности общества их приоритет перед экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств на планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджете государства падают духовность, нравственность и культура в обществе.
    В рыночной экономике в условиях сузившихся возможностей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики. Это подтвердили события в мире, обусловленные разразившимся экономическим кризисом, когда для выхода из него в невиданных доселе масштабах были использованы бюджетные средства всех государств. Все это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны. Поэтому столь важное значение занимает учебная дисциплина «Бюджетная система России» в учебном процессе подготовки кадров для финансовых органов нашего государства.
    Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректировке ее функций. Это отражается на структуре и содержании учебников по бюджетной тематике.
    В отличие от имеющихся на книжном рынке учебников в предлагаемом вниманию читателя издании значительно шире излагают

ся правовая основа функционирования бюджетной системы, бюджетный процесс, формирование доходной части всех видов бюджетов, сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, методы распределения средств между звеньями бюджетной системы. Уделено внимание генезису возникновения и решения наиболее актуальных проблем развития бюджетной системы России, бюджетного прогнозирования и планирования, формирования доходов отдельных видов бюджетов, рационального использования бюджетных средств.
   Перед авторами в ходе подготовке нового издания этого учебника стояла задача уделить главное внимание специфическим проблемам развития бюджетной системы страны, не дублируя при этом вопросов, нашедших отражение в других учебниках, изданных в последние годы Всероссийским заочным финансово-экономическим институтом. Так, вопросы теории государственных финансов достаточно подробно освещены в учебнике «Финансы» под редакцией проф. Г.Б. Поляка, вопросы теории налогов — в учебнике «Налоги и налогообложение» под редакцией проф. Г.Б. Поляка и проф. А.Н. Романова, вопросы корпоративных финансов — в учебнике «Финансовый менеджмент» под редакцией проф. Г.Б. Поляка и учебнике «Финансы организаций» под редакцией проф. Н.В. Колчиной; вопросы теории формирования заемных источников бюджетной системы изложены в учебнике «Общая теория денег и кредита» под редакцией проф. Е.Ф. Жукова.
   В то же время авторы учебника «Бюджетная система России» стремились дать студентам развернутое и более конкретное изложение технологии бюджетного процесса в целом и каждого его этапа, характеристики основных видов бюджетных доходов и направлений использования бюджетных ресурсов, методов проведения финансовых ревизий и проверок.
   В новом издании учебника нашла отражение проводимая в нашей стране бюджетная реформа. Приводятся материалы, характеризующие реформирование бюджетного процесса, межбюджетных отношений, изменение бюджетной классификации и др.
   Особое внимание также уделено порядку планирования бюджетных доходов и расходов.
   В связи с внесением Президентом РФ в своем Послании Федеральному Собранию (ноябрь 2009 г.) существенных коррективов в финансовую политику государства и утверждением Правительством РФ приоритетных национальных проектов в учебнике освещаются перспективы финансирования ЖКХ, АПК, образования и здравоохранения.

Новое издание учебника имеет следующую структуру.
   Раздел I — характеристика бюджетного устройства Российской Федерации: экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы, основы бюджетного права, особенности формирования всех звеньев бюджетной системы России, межбюджетные отношения, методы бюджетного регулирования, формирование доходов территориальных бюджетов. В отличие от предыдущих изданий в новом учебнике рассмотрены теоретические и практические вопросы централизации и децентрализации в бюджетной системе финансовых ресурсов, создаваемых в строю.
   Раздел II — изложение основ бюджетного процесса: описание всех процедур бюджетного процесса (составление, рассмотрение, исполнение, контроль), в том числе и таких мало освещенных в литературе бюджетных этапов, как сводное финансовое планирование и бюджетное прогнозирование, анализ бюджета и др.
   Раздел III — анализ формирования доходов бюджетов. Подробно характеризуются все виды налоговых и неналоговых бюджетных доходов.
   Раздел IV — система расходов бюджетов: особенности планирования и финансирования расходов в отраслях материального производства и в непроизводственной сфере; проблемы финансирования государственных программ, управления государственным долгом, оказания финансовой помощи территориям.
   Раздел V — экономическая и контрольная работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджетов. Излагаются правовые основы организации этой работы, методы и формы проведения финансовых проверок и т.д. Учитывая большое значение автоматизации информатизационных технологий в сфере управления, в том числе в области финансов и бюджета, авторы впервые в учебник по дисциплине «Бюджет и бюджетная система» включили раздел, в котором излагаются основы и особенности информатизации бюджетной системы в России.
   Человечество всегда пыталось оценить свою деятельность, события за большой период времени, проанализировать тенденции, дать прогноз на будущее. За двухсотлетний период существования российской финансовой системы учеными-финансистами России были проведены научные исследования и опубликованы монографические работы, посвященные вопросам государственных и территориальных финансов и бюджетов. Эти исследования стали теоретической и методологической основой формирования и функционирования бюджетной системы России на протяжении двух веков ее истории. Именно поэтому в учебнике «Бюджетная система России» изложена история бюджетной системы дореволюционной России

и СССР. Кроме того, во многих разделах учебника перечислены российские и советские ученые-финансисты, внесшие наибольший вклад в разработку отдельных научных проблем в области бюджета и приводится список их работ. Студентам, изучающим дисциплину «Бюджетная система», полезно иметь представление об этих ученых и их трудах, ибо знание предшественников и их идей позволит будущим специалистам в этой области на основе проведенных в прошлом исследований развивать и совершенствовать бюджетную систему нашего государства, делать ее более пригодной к меняющимся в мире экономическим условиям.



Учебник написан авторским коллективом в следующем составе:


    докт. экон. наук, проф. Г.Б. Поляк (введение, гл. 1—6, 8, 9, 12, 14, 16—20, 24—28);
    докт. экон. наук, проф. О.И. Пилипенко (гл. 7);
    докт. экон. наук, доц. Е.А. Морозови (п. 10.4);
    докт. экон. наук, проф. С.П. Колчин (гл. 11);
    канд. экон. наук, доц. Л.П. Окуневи (п. 10.1—10.3);
    канд. экон. наук, доц. И.Р. Пийзулиев (гл. 13);
    канд. экон. наук, доц. А.П. Пинтелеев (гл. 15);
    канд. экон. наук, доц. О.И. Базилевич (п. 21.1);
    канд. экон. наук, доц. В.В. Кирчевский (п. 21.2);
    канд. экон. наук, доц. Е.Е. Смирнова (гл. 22);
    канд. экон. наук, доц. Л.Д. Андросова (гл. 23).

Раздел



            Бюджетное устройство
            Российской Федерации



Глава 1. Бюджет и бюджетная система

Глава 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
Глава 3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления
Глава 4. Бюджеты Российской Федерации

  Глава



                     Бюджет и бюджетная система





   1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета1 повышение его значения в постиндустриальном обществе
   В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом историческом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, являются финансовая система общества и входящий в ее состав государственный бюджет. Именно через государственный бюджет реализуется направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
      Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
      С помощью государственного бюджета государственные власти получают финансовые ресурсы для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. для выполнения государством возложенных на него функций.
      Государственный бюджет как основной финансовый план государства дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.
      В то же время бюджет правомерно рассматривать как экономическую категорию, которая выражает определенные экономические

1. Бюджет и бюджетная система

9

   отношения. Бюджет — категория, свойственная различным отношениям. Его возникновение и развитие связано с зарождением и формированием государства. Государство использует бюджет в качестве как одного из основных инструментов обеспечения непосредственно своей деятельности, так и важнейшего элемента проведения экономической и социальной политики.
      Как экономическая категория бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присущи денежная форма и основные функции финансов.
      Бюджет выполняет следующие функции:
      •  перераспределение ВВП;
      •  государственное регулирование и стимулирование экономики;
      •  финансовое обеспечение бюджетной сферы и социальной политики государства;
      •  контроль за образованием и использованием централизованных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета Она проявляется через формирование и использование централизованных фондов денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом экономические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.
      Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвязанные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:
      (1) образование доходов бюджета;
      (2) использование бюджетных средств — расходы бюджета.
      Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии c законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
      При образовании доходов бюджета происходит принудительное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в процессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.
      Доходы бюджета имеют существенные различия по их плательщикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др.

I. Бюджетное устройство Российской Федерации

   Но в то же время они характеризуются единством, так как преследуют одну цель — формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.
      Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый характер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее первичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т.д.), а также накопления.
      Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо экономической деятельности самого государства, либо перераспределения уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.
      Структура бюджетных доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уровнем жизни — косвенные налоги и налоги с юридических лиц.
      Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
      Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели — организации производственной и непроизводственной сфер, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят транзитный характер. В бюджете только определяются размеры бюджетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субсидии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предоставляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Структура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредственно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.
      Одновременно с распределительной действует контрольная функция бюджета, которая предполагает возможность государственного контроля за поступлением и использованием бюджетных средств.

Предпосылки повышения значения бюджета в современных условиях Либеральная экономика, которая развивалась в XIX— XX вв. и была сопряжена с большими достижениями частичного предпринимательства и относительно слабым участием государства в экономической и социальной сферах, перестала обеспечивать потребности общества. Особенно это проявилось в периоды послево