Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России

Л.М. Подъяблонская,

.П. Подъяблонская

Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России


Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии

юнити UNITY

Москва • 2017

УДК 336.1(470+571)(035.3)
ББК 65.261.5(2Рос)
     П45



Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники


      Подъяблонская, Лидия Михайловна.
П45 Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России: монография / Л.М. Подъяблонская, Е.П. Подъяблонская. - М.: ЮНИТИ-ДАНА,2017. - 111 с.
      I. Подъяблонская, Екатерина Павловна.

        ISBN 978-5-238-01859-1
        Агентство CIP РГБ

        Раскрываются теоретические и правовые основы государственных расходов России, их роль в социально-экономическом развитии страны, рассматриваются особенности политики России в области государственных расходов в условиях мирового финансового кризиса. Анализируются состояние и структура государственных расходов в статике и динамике за последние годы по функциональной, ведомственной и экономической классификации бюджетных расходов. Вскрываются выявленные тенденции и проблемы повышения их эффективности, отдельные направления совершенствования методов и инструментов эффективного управления государственными расходами с использованием зарубежного опыта реформирования государственных финансов и собственного всестороннего их анализа. Особое внимание уделяется государственным расходам Российской Федерации на реализацию социальной политики.
        Для научных работников макроэкономического профиля, руководящих работников органов государственной власти, профессорско-преподавательского состава экономических (финансовых) вузов, аспирантов, ведущих научные разработки в области государственных финансов.



ББК 65.261.5(2Рос)

ISBN 978-5-238-01859-1

© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интерн ет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010

            Введение









Актуальность темы исследования. Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
   Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их государственный бюджет с дефицитом или профицитом.
   На необходимость оптимального расходования средств в условиях предельной ограниченности ресурсов указывалось в бюджетном послании Президента РФ на 2000, 2001, 2002 и 2003 гг., хотя страна в этот период имела уже бездефицитный бюджет. В 2000 г. Министерством финансов РФ была подготовлена Концепция бюджетной политики в области расходов. Несмотря на то, что эта Концепция так и не была официально утверждена, она свидетельствует о том, что Министерство финансов Российской Федерации еще в начале 2000-х годов понимало важность повышения эффективности государственных расходов и активно ищет

3

по сей день пути такого повышения. Для продвижения нового системного подхода к управлению государственными финасами в 2004 г. была создана Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, которая в октябре 2007 г. была переименована в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. Целью Концепции реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Многие положения Концепции уже реализуются на практике. В частности, проделана большая работа по инвентаризации обязательств федерального бюджета, оценке эффективности государственных расходов в важнейших областях государственной политики (здравоохранение, образование, дорожное хозяйство и др.), по созданию механизма, препятствующего принятию законов без учета их последствий для бюджетной системы и др. Вместе с тем реализация начатых реформ в России еще далека от завершения. Необходимо совершенствование всей системы государственного управления, которая должна быть ориентирована на реальные результаты. «Эти подходы должны стать основой функционирования не только государственного управления, но и всей бюджетной сферы и предприятий, контролируемых государством и органами местного самоуправления. И потому совершенствованием деятельности этой системы, составляющей каркас всего государства, необходимо заниматься повседневно и целенаправленно»¹, что свидетельствует об актуальности исследуемой проблемы и большой ее практической значимости.
   Актуальность и практическая значимость монографического исследования усиливается также тем фактом, что руководители и специалисты финансовых органов, финансово-экономических подразделений главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений ежедневно принимают и (или) реализовывают решения по управлению финансовыми ресурсами в объеме более 10 трлн руб. в год (33% ВВП, поступающие в бюджетную

¹ Путин В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 // http://www. kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml

4

систему Российской Федерации), составляющих около 6 тыс. руб. в месяц в расчете на каждого россиянина¹. Это уже немалые постоянно растущие средства. Прозрачное, максимально эффективное и ответственное исполнение от имени и по поручению общества этих средств для предоставления как обществу в целом, так и каждой семье, каждому гражданину качественных и доступных государственных и муниципальных услуг (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование экономики, гарантии личной и общественной безопасности, обеспечение правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено каждым гражданином в отдельности), достижение конкретных целей и результатов деятельности органов публичной власти должно стать смыслом управления общественными финансами.
   Проблема повышения эффективности государственных расходов является одной из наиболее обсуждаемых в теории и практике государственного управления на протяжении многих десятилетий на Западе и с недавних пор в России. Проблемам определения оптимального объема и структуры бюджетных расходов на Западе посвящено значительное количество научных работ и положений теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р. Масгрейв и П. Масгрейв, Дж. Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».
   А. Вильдавски, Ч. Линдблум, О. Дэвис, М. Демпстер, П. Натчез и И. Бапп, являясь критиками анализа «затраты-выгоды», предложили теоретические подходы к анализу бюджетного процесса, уделив основное внимание исследованию бюджетных процедур относительно небольшой части расходов (модель «инкрементального» бюджета).
   Проблемы роста расходов и принятия бюджетных решений бюрократией исследовались в работах В. Нисканена, А. Доунса, Б. Петерса, Г. Миллера, Т. Мое.
   Институциональные аспекты эффективности бюджетных расходов рассматриваются в работах Т. Эггертсона, П. Милгрома и Дж. Робертса (теория организации и контрактов), А. Алчиана и Г. Демсеца (стимулирующие контракты), А. Алесины, П. Пе-ротти, Д. Потерба, Д. Альты, Р. Лоури (виды регламентации

¹ Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. Т. 1 / Под общ. ред. А.М. Лаврова. М.: ЛЕНАНД, 2007. С. 6.

5

бюджетных процедур с точки зрения влияния на различные аспекты эффективности расходов).
   Эффективность бюджетных расходов в рамках концепции нового государственного управления и системы управления общественными расходами рассматриваются в работах А. Шика, А. Премчанда, Е. Кампоса, С. Прадхана, Р. Аллана и Д. Томасси.
   Российские исследования эффективности расходов до сих пор не носили комплексного характера и представляли собой работы по исследованию проблем управления расходами в отдельных сферах вмешательства государства, предложений по локальным изменениям. Дискуссии среди российских ученых и практиков на тему оптимального объема и структуры бюджетных расходов начали проводиться лишь недавно. Именно поэтому существует достаточно небольшое количество публикаций, а тем более конкретных практических рекомендаций, посвященных проблеме эффективности государственных расходов. Наибольший интерес представляют работы А. Кудрина, А. Лаврова, В.В. Новожилова, Л. Якобсона, М. Афанасьева, А. Бабича, Л. Павловой, А. Шас-титко, Е. Бушмина, а также коллективов авторов Института финансово-экономического мониторинга (ИФЭМ), Института экономики переходного периода, Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений, Института проблем государственного и муниципального управления Государственного университета — Высшей школы экономики.
   Целью монографического исследования является оценка современного состояния управления государственными расходами в России и разработка комплекса мер по повышению их эффективности на федеральном уровне. Для достижения поставленной цели в монографии авторами решаются следующие задачи:
   1)    исследуются теоретические и правовые основы формирования государственных расходов и повышения их эффективности в России;
   2)    исследуются задачи, выдвинутые президентом и Правительством России в области государственных расходов на долгосрочный период;
   3)    анализируется и критически осмысливается ход реализации бюджетных реформ в России, направленных на повышение эффективности и результативности бюджетных расходов, и на этой основе дается оценка современного состояния управления государственными расходами в Российской Федерации;
   4)    исследуются основные мировые тенденции реформирования системы управления государственными расходами и вне

6

дрения программно-целевых методов бюджетного планирования и возможность использования зарубежного опыта в России;
   5)    анализируются состав, структура и структурная динамика государственных расходов (расходов консолидированного бюджета Российской Федерации с учетом расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов) за 2005—2007 гг., вскрываются наметившиеся тенденции, дается их авторская оценка;
   6)    всесторонне и полно проводится анализ состава, структуры и структурной динамики расходов федерального бюджета за 2005—2008 гг. (по функциональной, ведомственной и экономической классификации расходов), вскрываются наметившиеся тенденции, дается их авторская оценка;
   7)    предпринята попытка анализа степени охвата расходов федерального бюджета программно-целевыми методами (расходами на федеральные целевые программы и программы развития регионов) на 2005—2008 гг., вскрытия наметившихся тенденций;
   8)    разработаны меры и предложения по повышению эффективности государственных расходов на федеральном уровне по отдельным направлениям концепции реформирования бюджетного процесса в России и управления государственными финансами в целом.
   Объектом исследования являются государственные расходы. Предметом исследования являются механизмы повышения эффективности использования бюджетных средств.
   Монографическое исследование проблемы повышения эффективности государственных расходов в России проведено Е.П. Подъ-яблонской под научным руководством кандидата экономических наук, старшего научного сотрудника Л.М. Подъяблонской.

Теоретические и правовые основы формирования государственных расходов и повышения их эффективности





        1.1. Теоретические и правовые основы формирования государственных расходов, их роль
        в социально-экономическом развитии общества

Государственные расходы — это денежные средства, направляемые органами государственной власти из бюджетов соответствующих уровней и государственных внебюджетных фондов на финансовое обеспечение возложенных на них задач и функций¹. Такое определение государственных расходов, с точки зрения авторов настоящей монографии, отражает их материально-вещественное содержание, показывающее величину (объем) государственных расходов. С точки зрения социально-экономического содержания, по мнению авторов, наиболее точно понятие «государственные расходы» целесообразно сформулировать, как денежные отношения, возникающие у субъектов публичной власти с юридическими и физическими лицами, между субъектами власти в связи с распределением и эффективным использованием бюджетных и государственных внебюджетных фондов федерального и субфедерального уровней по функциональному, отраслевому, территориальному и целевому назначению. Такое понимание государственных расходов, с нашей точки зрения, позволяет дать качественную характеристику государственным расходам, раскрыть экономическую роль и общественное назначение каждого вида расходов.

¹ Финансы: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2005. С. 278.

8

   Таким образом, в России к государственным расходам, как нам представляется, следует относить расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов Российской Федерации (Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации и Федерального фонда обязательного медицинского страхования) и бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования. При этом основной объем государственных расходов в России осуществляется за счет бюджетов федерального и субфедерального уровней. Более наглядно состав государственных расходов в Российской Федерации представлен на рис. 1.1.


Рис. 1.1. Состав государственных расходов в Российской Федерации

    Государственные расходы непосредственно связаны с функциями государства по управлению общественным развитием. Именно государственные расходы обеспечивают структурную пе

9

рестройку экономики, модернизацию и техническое переоснащение отраслей, обеспечение инвестиционной политики, позволяют финансировать народно-хозяйственные нужды, проводимую социальную политику. Умелое использование такого тонкого и весомого инструмента, как государственные расходы, позволяет существенным образом влиять на общее экономическое положение государства и каждой отрасли в отдельности. Снижая или увеличивая долю государственных расходов, выделяемую конкретной отрасли, можно таким образом активизировать или, напротив, снизить ее финансовые возможности, соответственно уменьшив или увеличив потенциальную возможность достижения более высоких результатов.
   Анализ структуры государственных расходов за последние столетия показывает ее существенное изменение, что свидетельствует о смене приоритетов государственной политики. Так, до середины XX в. основную долю в государственных расходах занимали расходы на управление и развитие экономики. Это было связано с процессом становления новых систем правления и бурным развитием технологий, позволяющих модернизировать экономику в целом.
   В настоящее время подавляющее большинство бюджетов западных стран направляются на финансирование социальных и экономических программ. Естественно первопричиной смены приоритетов стало изменение настроений общества в целом. Если ранее основной целью общества и государства было формирование полноценной экономической инфраструктуры и основная масса государственных расходов была направлена именно на такие статьи бюджетов, то в настоящий момент главная забота общества — создание приемлемых условий жизни для населения, в связи с чем и основные расходы государства стали направляться на социальные статьи бюджетов. Именно через расходы бюджетов государство оказывает воздействие на социально-экономическое состояние общества. Поэтому состав и структура расходов бюджетов в значительной мере отражают структуру государственного управления, поскольку именно в системе властных органов государственного управления воплощаются функции государства по регулированию экономики и социальной сферы.
   Существуют различные подходы к проблеме государственных расходов. Считается, что государственные расходы должны быть минимальными, а экономика сама в состоянии решить возникающие проблемы. С этой точки зрения государственные расходы будут компенсированы расходами людей, обеспечивающих со

10