Государственное управление имеет значение

С«И»

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   1
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   1
20.06.2014   14:19:15
20.06.2014   14:19:15

Lomonosov Moscow State University
SCHOOL OF PUBLIC ADMINISTRATION

PUBLIC ADMINISTRATION 

MATTERS

V. А. Nikonov

An open lecture delivered to the students 
of the School of Public Administration 
September 3, 2012

Moscow University Press
2014

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   2
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   2
20.06.2014   14:19:15
20.06.2014   14:19:15

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ИМЕЕТ ЗНАЧЕНИЕ

ИМ2014

В. А. НО3 2012 Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   3
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   3
20.06.2014   14:19:15
20.06.2014   14:19:15

© В. А. Никонов, 2012 
© Факультет государственного управления МГУ 
имени М. В. Ломоносова, 2012
© Издательство Московского университета, 2012
ISBN 978-5-19-010956-6

УДК 316.3
ББК 66.2(2Рос)
        Н63

Никонов В. А.
Государственное управление имеет значение: Открытая лекция 
проф. В. А. Никонова для студентов факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова 3 сентября 2012 года. – М.: 
Из да тель ство Московского университета, 2014. — 88 с. (Серия «Изб ранные лекции»)

ISBN 978-5-19-010956-6

В лекции рассматривается роль государственного управления в истории становления, существования и гибели великих государств. На многочисленных  
примерах показано значение управленческих моделей, управленческих новаций, которые выводили тот или иной народ на вершину исторического развития, обеспечивая фантастический экономический рост и политическое преимущество, статус сверхдержавы.
Компаративистский подход в понимании истории позволяет выявить возможности и результаты применения управленческих технологий в зависимости от социокультурного и исторического контекста, показать, что великие 
государства, претендующие на роль сверхдержавы, создавались не только посредством военной силы, армии, экономического влияния, но и культурного, 
идеологического объединения народов общей религией, единым языком, ценностными императивами. Так значимость для правителей образования, науки, 
ее практическое применение обеспечили арабскому миру жизненность и глобальное влияние. Однако закрытое традиционное арабское общество утратило 
историческое лидерство, поскольку не смогло ответить на вызов модернизации. 
На этот вызов ответила Европа, создав новую сциентистскую техногенную цивилизацию, новый глобальный порядок. Десакрализированное мировоззрение, 
рыночная экономика и демократическая политика позиционируются Западом 
как фундаментальные основы проекта однополярного мира, как ответ на вызов 
глобализма. Историческим оппонентом и соперником Запада в борьбе за мировое лидерство выступает современный Китай, цивилизационные характеристики и модели управления которого обеспечили ему статус сверхдержавы. 
Цивилизационный подход позволяет рассмотреть историю человечества как 
целостный процесс взаимодействия цивилизаций, как борьбу за историческое 
лидерство. В этой мировоззренческо-методологической парадигме история 
в полной мере становится учительницей для профессиональных управленцев.
Ключевые слова: Государство, государственное управление, стратегическое управление, модели управления, ресурсы управления, экономические ресурсы 
управления, политические ресурсы управления, право, религия, наука, философия, идеология, ценности, христианство, ислам, конфуцианство, цивилизация, 
сверхдержава, империя.

Н63

УДК 316.3
ББК 66.2(2Рос)

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   4
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   4
20.06.2014   14:19:15
20.06.2014   14:19:15

Все хотя бы что-то слышали о достижениях Америки или Германии, 
России или Японии.
Но в истории человечества немало событий менее известных, когда те или иные управленческие модели, решения или новации выводили тот или иной народ на вершину развития, обеспечивая фантастический экономический рост.
Сегодня я расскажу несколько историй.
Все знают, что в V в. н.э. пал Рим. Но почему еще на протяжении 
тысячи лет после этого продолжала существовать – в гораздо более 
сложном окружении – Восточная Римская империя?
Каким образом нищим племенам бедуинов из Саудовской Аравии 
удалось в течение века создать великую арабскую цивилизацию и исламский мир?
Почему сверхдержавой Европы в XV в. оказался город-государство 
Флоренция?
Почему столетие спустя едва ли не половина европейской экономики приходилась на маленькую Голландию, ставшую глобальной 
державой?
Каким образом островная Англия в ХIX в. стала первой глобальной супердержавой?
Как получилось, что Китай, двадцать пять лет назад производивший втрое меньше, чем РСФСР, сегодня имеет ВВП вчетверо больше, 
чем Россия? У каждой истории своя логика. Но есть и нечто общее, 
что можно выразить формулой – «Государственное управление имеет значение».
Подобных историй могло быть гораздо больше. И многие из них 
вы узнаете, учась в Московском государственном университете.
Сегодня я разбросаю немного семян, которые, надеюсь, взойдут 
интересными идеями, когда вы сами станете лидерами.

О. В. А. НМГУ М. В. Л3 сентября 2012 года

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   5
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   5
20.06.2014   14:19:15
20.06.2014   14:19:15

БОЛЬШАЯ СТРАТЕГИЯ ВИЗАНТИИ

Когда в 395 г. н.э. Римская империя была разделена между двумя сыновьями императора Феодосия I (западная часть отошла Гонорию, 
восточная – Аркадию), никто не мог предвидеть, сколь разными окажутся судьбы этих государств. Западную часть империи защищали 
германцы, затем там стали хозяйничать их вожди. Низложение последнего римского императора Ромула Августула 4 сентября 476 г. 
собственным наемным войском стало лишь формальностью. Великий 
Рим пал.
Но совсем иной оказалась судьба Восточной Римской империи, которую называли Византийской (хотя для ее правителей и подданных 
она оставалась Римской – они не отождествляли себя с провинциальным Визáнтием, который император Константин в 330 г. превратил 
в столицу империи – в Новый Рим, получивший название Константинополь). 
Геополитическое положение Византии было куда более сложным, 
чем у Рима, расположенного на Аппенинском полуострове, отгороженном от соседей высокими Альпийскими горами. Восточная Римская империя на протяжении почти тысячелетия после падения Рима 
непрестанно подвергалась нашествиям. Вдоль всей восточной границы, протянувшейся от Кавказа до Евфрата, ей приходилось противостоять неизменно агрессивной иранской империи Сасанидов, которая с давних пор была самым опасным противником даже для единой 
империи. На северо-востоке византийцам необходимо было оборонять свои дунайские границы от накатывавших одна за другой волн 
захватчиков из Великой Евразийской степи: гуннов, авар, оногуровбулгар, мадьяр (венгров), печенегов и, наконец, куман. Все эти конные лучники для Византии представляли большую опасность, чем 
германские племена на Рейне – для Западной империи. Даже готы, 
в иных случаях грозные, в ужасе бежали от гуннов еще задолго до того, как Аттила объединил гуннские кланы и усилил их своими подданными из других народов: аланами, гепидами, герулами, ругами, 
скирами, свевами. Появлялись все новые завоеватели из бескрайних 
евразийских степей, из возникших у ее южных границ государств 
поднимавшегося арабского мира, от Средиземного и Черного морей, 
из набиравших силу стран Запада и славянского мира. Затем на Востоке турки-сельджуки заняли место арабов, на Западе объявились 
норманны, на Севере вместо болгар и русских – печенеги, узы, куманы (русские в последний раз совершили нападение на Византию 

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   6
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   6
20.06.2014   14:19:16
20.06.2014   14:19:16

в 1043 г.: с продвижением степных народов и перемещением центра 
русской державы на северо-восток Русь уже не являлась непосредственным фактором византийской политики).
У Византии никогда не было такой огромной военной мощи, как 
у Рима. Большая часть ее территорий располагалась слишком близко 
к опасным границам, будучи поэтому лишена особой стратегической 
значимости. Даже Анатолия, которая прикрывала Константинополь 
от нашествий с суши, с востока, была населена и плодородна лишь на 
узкой полоске земли вдоль Черноморского и Средиземноморского 
побережий, открытой нападению с моря.
И, несмотря ни на что, она продолжала существовать еще тысячу 
лет после падения Рима. Как?
Восточная, или Византийская, империя на столь значительный 
срок пережила Западную потому, что ее правители сумели приспособиться к ухудшившимся обстоятельствам. 
Огромное значение имела Большая стратегия Византии, являвшаяся и ее собственным достижением, и наследием римского прошлого. 
В Византии не было органов планирования, формальных правил принятия решений, разработанных установок «национальной стратегии» – 
это было бы чуждо ментальности того времени. Но она обладала высочайшей для своего времени культурой стратегического управления 
государством.
Что было заимствовано из римской традиции? 
Во-первых, система сбора налогов, с которой не мог соперничать 
ни один враг империи. После расчета бюджета (что само по себе было исключительно значимым изобретением) общее количество поступлений, которое должен был обеспечить основной – земельный 
(аннона) – налог, распределялось «сверху вниз»: сначала по провинциям, затем по городским районам, а затем по отдельным земельным 
владениям в соответствии с оценкой доходности каждого участка. 
Подобная налоговая система создавала немало проблем. Жалованье, выплачивавшееся оценщикам, сборщикам налогов, бухгалтерам, 
аудиторам, инспекторам и контролерам было само по себе огромной 
статьей расходов. Кроме того, чиновники вымогали взятки, перекачивая доходы в собственные карманы, – об этом можно судить по законам против коррупции, издававшимся многими императорами. 
Богатые землевладельцы использовали свое влияние, чтобы переложить налоги со своих обширных угодий на хозяев мелких участков 
и даже на арендаторов. Поэтому так многочисленны законы, направленные на защиту мелких собственников: этот класс пользовался 

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   7
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   7
20.06.2014   14:19:16
20.06.2014   14:19:16

особым расположением власти, поскольку поставлял основные кадры военнослужащих. 
Однако, несмотря на все недостатки, фискальная машина Византии имела одно решающее достоинство: она работала более или менее 
автоматически, поставляя в казну огромные суммы, главным образом 
в золоте. Этот финансовый поток шел на покрытие расходов имперского двора, всей гражданской бюрократии, но большая их часть использовалась на содержание войска и флота. Сама циркуляция золота стимулировала рост экономики: чиновники, воины и моряки, 
получая жалованье, создавали постоянный спрос на продукцию земледельцев, ремесленников, которые получали золото и для уплаты 
налогов, и для удовлетворения собственных потребностей. Ни у одного соседнего государства такого количества наличности никогда не 
было.
Со стратегической точки зрения наиболее важным следствием упорядоченного налогообложения была возможность содержать регулярную армию. «В то время как враги Византийской державы по большей 
части 
вынуждены 
были 
довольствоваться 
племенным 
ополчением, добровольческими отрядами, лихими людьми или угнетенными крестьянами, копавшимися на своих полях, чтобы обеспечить себя скудным пропитанием, византийцы могли позволить себе 
круглый год держать имперских воинов на жалованье и служилых 
моряков – хотя, как мы еще увидим, имелись и „частично занятые“ 
резервисты», – пишет известный американский историк и политолог 
Эдвард Люттвак.
Это обстоятельство позволило сохранять важнейшую составляющую римской военной организации – систематическую индивидуальную подготовку новобранцев, регулярные учения воинских формирований. Большинство тех, кто воевал с византийцами, были 
«призывниками», набранными для сражений и не имеющими специальной подготовки. Византийские воины были обучены сражаться 
в соответствии с тактикой, адаптированной к конкретной местности и конкретному врагу. Они обладали большим набором боевых приемов и могли обращаться с гораздо большим количеством видов оружия, 
чем их противники. В то время как враги шли в бой с одним или двумя 
характерными для них видами оружия: копье, меч, дротик, праща, 
пика, лук, – византийские войска к шестому столетию были обучены 
сражаться любым из этих видов оружия. В личной схватке это давало 

 Люттвак Э. Стратегия Византийской империи. М., 2010. С. 18–19.

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   8
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   8
20.06.2014   14:19:16
20.06.2014   14:19:16

им очевидное превосходство над врагом, когда они сходились в битве, как и упражнения в боевых соединениях, – все вместе обеспечивало византийским войскам большую тактическую и операционную 
гибкость.
Многие полагают, что римское право пришло в средневековую Европу из Древнего Рима. Это лишь отчасти так. Римское право было 
впервые кодифицировано в Византии императором Юстинианом и впитало в себя традиции Бейрутской школы права. «Когда в 533 г. Юстиниан решил собрать в единый кодекс и снабдить коммантариями все 
римские законы, он обратился к юристам Бейрута и выписал себе 
в качестве редактора юриста Дорофея, – пишет принстонский профессор и знаток Ближнего Востока Филипп Хитти. – Тот переехал 
в Константинополь, где проработал не один год, собирая и редактируя для потомков наследие римской юридической мысли, включая 
труды своих предшественников по Бейрутской школе – Папиниана 
и Ульпиана». Византия первая приблизилась к модели правового государства, и именно оттуда – в виде Кодекса Юстиниана – римское 
право распространилось на Запад.
Уникальная Византийская стратегия начала оформляться при императоре Феодосии II (408–450 гг.), когда стало ясно, что никакое 
возможное увеличение численности войск не остановит натиск гуннов Аттилы, полчища которых обладали беспрецедентным для военного искусства того времени сочетанием важных качеств: они были 
чрезвычайно подвижны и одновременно чрезвычайно многочисленны. Было бесполезно пытаться остановить их небольшими силами: 
гунны вторгались стремительно, глубоко и в непредсказуемых направлениях, а при столкновении в прямом бою превосходили своих 
противников массой и исключительным мастерством стрельбы из лука на скаку. Выход из ситуации был найден в рамках совершенно иного стратегического подхода, предполагавшего меньший акцент на активную военную силу.
Одним из столпов безопасности Византии стали неприступные стены Константинополя, возведенные архитектором Анфимием в 413 г. 
Три огромные стены из тесаных камней, между которыми были широкие и глубокие рвы с водой, 10 ворот с разводными мостами, башни через каждые 50 метров. Константинополь штурмовали множество раз на протяжении многих веков, но, до определенного времени, 
безуспешно.

 Хитти Ф. Краткая история Ближнего Востока. М., 2012. С. 104.

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   9
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   9
20.06.2014   14:19:16
20.06.2014   14:19:16

В 447 Аттила, захвативший приступом и разоривший сотню городов на Балканах, уже мнивший себя императором, узнал, что неприступная стена Константинополя разрушена землетрясением и поспешил к городу со своим войском. Стена оказалась на месте. Тем не менее 
Феодосий II послал парламентеров с предложением мира на любых 
условиях. Аттиле было обещано очень много золота. Да, он мог бы 
захватить его в городе в случае удачной осады. Но удача могла и отвернуться. А кроме того, даже в случае успеха золото нужно было бы 
добывать из карманов собственных воинов, а там и до бунта недалеко… Аттила согласился на 6000 фунтов золота единовременно и 2100 
фунтов ежегодных платежей. Византия за огромные деньги выкупала 
и своих граждан, попавших в гуннский плен. Аттила мог распоряжаться Фракией . Огромные потери для Византии, однако, обернулись и приобретениями. Аттила теперь был заинтересован в стабильности платежей из Константинополя и оставил Византию в покое, 
двинувшись на Рим. Золото же за короткое время почти полностью 
вернулось в Византийскую империю, потому что именно там гунны 
могли приобрести то, что им было нужно, – от предметов роскоши 
и оружия до продовольствия и безделушек. Византийская экономика 
поднялась на гуннском спросе.
Стратегическая культура Византии включала в себя высокий уровень военной науки, наглядно демонстрируемый дошедшими до нас 
книгами и руководствами по военному делу. Военная сила всегда была неотъемлемым атрибутом искусства управления византийской 
державой. Без нее все было бесполезно: подарки с целью откупиться 
от нападения способны лишь разжигать аппетит, если даритель слаб. 
Слабость – это всегда приглашение к агрессии. До настоящего времени классикой стратегической и тактической военной мысли считаются «Стратегикон» императора Маврикия, «Стратегикос» Онасандра, 
«Кесты» Юлия Африкана, «Тактика» Урвикия, «О стратегии» Сириана 
Магистра, анонимный трактат «О стратегии», «Тактические конституции» и «Конституция XIX» императора Льва VI философа, «О стычках» императора Никифора II Фоки. В западной Европе только с XVI в. 
беспорядочные толпы, пригодные лишь для рукопашного боя, уступили место воинским формированиям, способным решать тактические задачи.
Но при этом, в отличие от Римской империи, Византия полагалась 
не столько на военную силу, сколько на всевозможные формы убеждения: 

 Аттила / Сост. Г. Благовещенский. М.; СПб., 2011. С. 127–131.

Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   10
Nikonov_Public_Administration_ (2014).indd   10
20.06.2014   14:19:16
20.06.2014   14:19:16