Гражданско-правовая охрана публичных интересов

ÌÎÑÊÂÀ 2016

Т.С. Яценко

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА
ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ

Монография

Под научной редакцией В.С. Ема

УДК 347.1
ББК 67.404.0
          Я 92

Рецензенты:

Козлова Наталия Владимировна –  
доктор юридических наук, профессор,

Шерстобитов Андрей Евгеньевич –  
доктор юридических наук, профессор

Яценко Т.С.
Я 92  
Гражданско-правовая защита публичных интересов: Монография / Под науч. ред. В.С. Ема. – М.: Статут, 2016. – 312 с.

 
ISBN 978-5-8354-1267-9 (в пер.)

В монографии охрана публичных интересов исследуется как специальное направление гражданско-правового воздействия на имущественные и личные неимущественные отношения. Раскрываются 
закономерности эволюции гражданско-правового регулирования, 
позволяющие объяснить объективную детерминированность и обосновать необходимость и возможность гражданско-правовой охраны 
публичных интересов. Отражение в действующем гражданском законодательстве категории публичного интереса обусловило необходимость теоретического осмысления объема и содержания его понятия, 
а также осуществления научно обоснованной классификации публичных интересов. Выявляются единство и системный характер гражданско-правового подхода к охране публичных интересов, обнаруживаемые в нормах его различных институтов.
Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 347.1
ББК 67.404.0

ISBN 978-5-8354-1267-9
© Яценко Т.С., 2016
© Издательство «Статут», редподготовка, оформление, 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ 

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко  
(В.С. Ем).................................................................................................6

Введение ...............................................................................................18

Глава 1. Объективная детерминированность гражданско-правовой  
охраны публичных интересов ...............................................................22

§ 1. Обусловленность гражданско-правовой охраны  
публичных интересов спецификой предмета  
гражданского права ................................................................25

§ 2. Влияние объективных факторов на эволюцию  
гражданско-правовой охраны публичных  
интересов ................................................................................33

Глава 2. Возможность гражданско-правовой охраны 
публичных интересов ............................................................................47

§ 1. Гражданско-правовая охрана публичных интересов  
в контексте разграничения частного и публичного  
права ........................................................................................47

§ 2. Обязанность субъектов гражданского права  
соблюдать публичные интересы ............................................61

§ 3. Специфика гражданско-правового подхода  
к пониманию публичных интересов ......................................85

Глава 3. Охрана публичных интересов как часть социального  
назначения гражданского права ...........................................................99

§ 1. Социальное назначение гражданского права  
и охрана публичных интересов: пересечение  
научных проблем в цивилистике ...........................................99

§ 2. Социальная функция институтов гражданского  
права как источник гражданско-правовой охраны  
публичных интересов ...........................................................116

Оглавление

§ 3. Гражданско-правовые последствия нарушения  
назначения институтов гражданского права .......................140

Глава 4. Охрана публичных интересов как элемент  
функциональной направленности гражданского права .......................159

§ 1. Общая характеристика функций гражданского  
права ......................................................................................159

§ 2. Охрана публичных интересов как элемент  
регулятивной и охранительной функций  
гражданского права ..............................................................162

§ 3. Объективная обусловленность императивных норм  
в гражданском праве .............................................................174

§ 4. Проблема пределов императивности гражданско- 
правового регулирования в целях охраны публичных  
интересов ..............................................................................176

Глава 5. Гражданско-правовые способы регулирования  
общественных отношений в целях охраны публичных интересов .......188

§ 1. Объективная обусловленность системы гражданско- 
правовых способов охраны публичных интересов ..............188

§ 2. Пределы осуществления субъективных гражданских  
прав и их ограничение в публичных интересах ...................195

§ 3. Гражданско-правовой запрет как способ охраны  
публичных интересов ...........................................................211

Глава 6. Гражданско-правовые меры защиты нарушенных  
публичных интересов ..........................................................................230

§ 1. Основание и условия применения гражданско- 
правовых мер защиты нарушенных публичных  
интересов ..............................................................................230

§ 2. Управомоченные субъекты по реализации гражданско- 
правовых мер защиты публичных интересов ......................234

§ 3. Система гражданско-правовых мер защиты  
нарушенных публичных интересов .....................................242

Оглавление

§ 4. Объективная обусловленность штрафного характера  
мер гражданско-правовой ответственности  
за нарушение публичных интересов ....................................257

Заключение ........................................................................................269

Библиография ....................................................................................273

О целях и задачах мОнОграфии Т.С. яценкО 

Предлагаемая вниманию читателя книга не традиционна для цивилистики. Она выбивается из многих аксиоматических представлений 
ученых-юристов о роли и месте в обществе гражданского права, его 
социальном и функциональном назначении. Причины и суть этой 
нетрадиционности весьма значимы и требуют развернутого пояснения.
Почти каноническим постулатом для юридической науки стало суждение, что гражданское право призвано защищать частные интересы 
и что любой, даже государственный (публичный) интерес, выраженный 
в нормах гражданского права, – есть интерес частный. Если в этом контексте перефразировать известный тезис Г. Гегеля о том, что право есть 
царство реализованной свободы, то можно сказать, что гражданское 
право есть царство реализованной экономической свободы, свободы личностной и творческой, свободы, при которой наиболее полно 
реализуются частные интересы членов общества. Но, как известно, 
любая свобода имеет свои границы, а при их отсутствии превращается 
в произвол. Естественным образом возникает вопрос: а каковы правовые средства и способы демаркации (установления) таких границ 
и с какой целью они устанавливаются? 
Поиски ответа на данный вопрос приводят придирчивого исследователя к выводам, далеко не совпадающим с вышеприведенным, почти 
каноническим утверждением. Начнем с простых примеров.
Никем не оспаривается, что нормы уголовного права суть явления 
публичного порядка, защищающие государственные и иные публичные интересы. Но если на уголовно-правовые предписания и запреты 
посмотреть с позиции простого человека, для защиты прав и свобод которого они созданы, то получаем более сложную иерархию интересов. 
Все нормы, описывающие составы преступлений против личности, защищают публичный интерес, но одновременно они защищают частные 
интересы, так как любой человек, будучи носителем этого интереса, 
не желает, чтобы против него было совершено какое-либо преступное 
деяние. Проведенная логическая операция дала бы максимально сходные результаты при обращении к иным составам, предусмотренным 
в особенной части любого уголовного кодекса. Следовательно, можно 
констатировать, что уголовное право, защищая публичные интересы, 
одновременно защищает и частные интересы.

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

На первых курсах юридических вузов студенты знакомятся с таким 
интересным институтом, как майорат. «Майорат – система наследования, при которой имущество переходит нераздельно, в целом 
своем составе по принципу старшинства в роде или семье, простого 
(возраст) или в соединении с моментом близости по степени родства 
к наследодателю… Майорат является одною из форм концентрации 
земельной собственности, составляющей общее явление в средние 
века»
1. Объясняя причины появления данной системы наследования, 
автор процитированной статьи пишет: «Причина ее (идеи майората. – 
В.Е.) возникновения лежит не в строго имущественных отношениях, 
а, вероятно, в способах наследования семейной власти, должностей 
и знаков достоинства, переходивших к старшему, как более могущественному, опытному и способному представлять достойным образом 
интересы семьи или общины»
2. Совершенно очевидно, что майорат 
как система наследования защищал в первую очередь публичные цели, 
обеспечивая недопущение размывания (дробления) права собственности верховных сюзеренов – истинных собственников земли, а также 
сохранение неделимого земельного участка как основы социальной 
значимости сюзерена общины или семьи.
Коль скоро мы коснулись наследственного права, вспомним дискуссии, которые имели место в недавнем советском прошлом. Все 
более или менее значимые научные труды советского периода по наследственному праву начинались с объяснений причин существования 
наследственного права в условиях социалистического общества
3. Трудность подобных объяснений проистекала из идеологических установок 
марксизма о социальном назначении наследственного права и его 
судьбе в будущем социалистическом обществе. В докладе Генерального 
совета I Интернационала Базельскому конгрессу в 1896 г. К. Маркс 
указывал: «Право наследования имеет социальное значение лишь 
постольку, поскольку оно оставляет за наследником ту власть, которой 
покойный обладал при жизни, а именно власть при помощи своей 
собственности присваивать продукты чужого труда»
4. И далее: «Как 

1 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза – И.А. Ефрона. Т. 8 (35). СПб., 1896. 
С. 386.
2 Там же. 
3 См., например: Серебровский В.И. Очерки советского наследственного права. М.: 
Изд-во АН СССР, 1953. С. 11–16; Антимонов Б.С., Граве К.А. Советское наследственное 
право. М.: Госюриздат, 1955. С. 5–15. 
4 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 13. Ч. I. С. 336.

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

и все гражданское право вообще, законы о наследовании являются 
не причиной, а следствием, юридическим выводом из существующей 
экономической организации общества, которая основана на частной собственности на средства производства… Исчезновение права 
наследования будет естественным результатом того социального переустройства, которое упразднит частную собственность на средства 
производства; но отмена права наследования никогда не может стать 
отправной точкой такого социального преобразования»
1.
Советские авторы очень просто вышли из идеологического тупика, созданного классиками марксизма-ленинизма, в результате 
отрицания необходимости наследственного права при социализме. 
Они выработали рациональное, соответствующее действительности 
утверждение, согласно которому в социалистическом обществе социально-экономическая природа института наследования является 
принципиально иной, нежели в капиталистическом обществе. Если 
в капиталистическом обществе наследственное право закрепляет 
возможность из поколения в поколение эксплуатировать чужой труд 
благодаря наследованию частной собственности на орудия и средства 
производства, то при социализме по наследству переходят предметы 
потребительского характера. На базе этого утверждения резюмировалось, что советское наследственное право есть совокупность 
законодательных норм, регулирующих условия и порядок перехода 
по наследству права личной собственности граждан и других принадлежащих им имущественных прав
2.
Но в наши дни нет отмеченных идеологических шор. Экономическая и правовая действительность современной России свидетельствует 
о справедливости слов К. Маркса о назначении наследственного права 
в обществе, покоящемся на капиталистических товарно-денежных отношениях. Иначе говоря, можно смело, без риска ошибиться, констатировать: наследственное право современной России обеспечивает сохранение и воспроизводство отношений собственности, порожденных 
капиталистическими товарно-денежными отношениями. А это и есть 
не что иное, как главный публичный интерес господствующих экономических, политических элит российского общества и государства. 
Особенно ярко функция защиты публичного интереса действующим 
наследственным правом видна в нормах, обеспечивающих порядок 

1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч. Т. 13. Ч. I. С. 336.
2 См.: Серебровский В.И. Указ. соч. С. 13–14. 

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

наследования прав, связанных с бизнесом – предпринимательской 
деятельностью наследодателя (ст. 1176–1179 ГК РФ). Установление 
особенностей наследования этих прав преследует главную публичную 
цель – поддержание наследуемого бизнеса в рабочем состоянии (на 
ходу), что необходимо для сохранения рабочих мест, налоговой базы 
государства, предотвращения диспропорций в экономическом обороте, которые могут возникнуть при потере унаследованным бизнесом 
такого состояния
1. 
Для оспаривания почти канонического постулата о том, что гражданское право призвано защищать исключительно частные интересы, 
можно обратиться к нынешнему состоянию правовой регламентации 
отношений собственности. Специалисты утверждают: «На современной стадии развития значительно изменяется и правовой режим собственности. Этот процесс, объективно вызванный потребностями 
экономики и одновременно необходимостью усиления социального 
регулирования, выполнения государством социальных функций, протекает в нескольких направлениях. И, если ранее ограничения права 
собственности имели только внешнюю для этого права природу, в современном праве многие из них становятся элементом внутреннего содержания права собственности»
2. Для подтверждения справедливости 
процитированного достаточно обратиться к нормам, содержащимся 
в ст. 279–286 ГК РФ. В них речь идет о выкупе земельных участков для 
государственных и муниципальных нужд, об изъятии земельного участка, который не используется в соответствии с его целевым назначением, с нарушением законодательства или используется ненадлежаще. 
Название и содержание этих норм позволяет однозначно утверждать: 
они защищают публичные интересы государства и муниципальных 
образований в целях осуществления их социальных функций.
В советский период в гражданском праве действовал принцип неограниченной виндикации объектов государственной собственности, 
в соответствии с которым государственное имущество могло быть 
истребовано от любого приобретателя, в том числе и добросовестно
1 См. более подробно: Бегичев А.В. Наследование по закону предприятия как имущественного комплекса: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001.
2 См.: Гражданское и торговое право зарубежных стран / Отв. ред. проф. Е.А. Васильев, проф. А.С. Комаров. М.: Междунар. отношения, 2004. С. 337 (автор главы – проф. 
Е.А. Васильев). Более подробно о влиянии частного и публичного интереса на право 
собственности см.: Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М.: Статут, 2014. 

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

го, и на такое истребование исковая давность не распространялась. 
Согласно ст. 153 ГК РСФСР 1964 г. государственное имущество, 
а также имущество колхозов и иных кооперативных и общественных 
организаций, неправомерно отчужденное каким бы то ни было способом, может быть истребовано соответствующими организациями 
от всякого приобретателя. В соответствии со ст. 90 того же Кодекса 
исковая давность не распространялась на требования государственных организаций о возврате имущества из незаконного владения 
колхозов и иных кооперативных и общественных организаций или 
граждан. Не зная истории цивилистики, можно было бы сказать, что 
это следствие публичного характера исключительно социалистического гражданского права.
Однако есть исторические примеры, которые свидетельствуют 
о том, что нечто подобное уже было в истории права задолго до социалистического гражданского права.
Профессор Л.Л. Кофанов, исследовав происхождение виндикационного иска в римском праве, резюмирует: «…не менее важной 
особенностью использования виндикации в римском публичном праве 
является принцип нераспространения приобретательной давности 
на государственную и муниципальную собственность, причем этот 
принцип распространялся в том числе и на владение добросовестного 
приобретателя. В то же время общая исковая давность была установлена на срок 30 лет, а в отношении государственной собственности, 
владение на которую было приобретено законно, исковая давность 
составляла 20 лет, однако должностное лицо, допустившее такой убыток государства, специальным иском возмещало причиненный ущерб. 
С этим принципом тесно связано деление римской государственной 
собственности на res extra commercium (или res in usu publico) и res in 
commercio (или res in aerario populi)»
1.

1 Кофанов Л.Л. Происхождение виндикационного иска в римском праве и его применение в практике Высшего Арбитражного Суда РФ // Древнее право. 2013. № 1 (26). 
С. 172–173. При этом автор апеллирует к D. 41.3.24 pr.: Pomponius libro vicensimo quarto 
ad Quintum Mucium. Ubi lex inhibet usucapionem, bona fides possidenti nihil prodest (Помпоний в 24-й книге «Комментариев к Квинту Муцию». Там, где закон не допускает приобретения по давности владения, добросовестность не служит к выгоде владельца); 
D. 41.3.45: Papinianus libro decimo responsorum Praescriptio longae possessionis ad optinenda 
loca iuris gentium publica concedi non solet (Папиниан в 10-й книге «Ответов». Возражение ответчика со ссылкой на давность владения, (выдвинутое) для удержания за собой владения участками местности, (которые считаются) по праву народов публичными, обычно не допускается).

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

То есть еще в римском праве публичный интерес, совпадающий 
с частным интересом, подлежал гражданско-правовой защите.
Давайте теперь задумаемся над такими традиционными для гражданского права понятиями, как объекты, изъятые из оборота, и объекты, ограниченные в обороте (ст. 129 ГК РФ). К первым, например, 
относятся земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и занятые объектами, перечисленными в п. 4 ст. 27 Земельного 
кодекса РФ. В данном пункте указаны, например, такие объекты: 
государственные природные заповедники и национальные парки; 
здания, сооружения, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, 
воинские формирования и органы; и др. К объектам, ограниченным 
в обороте, относятся сильнодействующие яды, оружие, валютные 
ценности, драгоценные металлы в ломе и т.д. Не мудрствуя лукаво, 
можно сразу сказать, что изъятие указанных земельных участков из 
оборота защищает публичный интерес Российской Федерации, ограничение в обороте сильнодействующих ядов и оружия имеет целью 
обеспечение общественной безопасности, а ограничение в обороте 
валютных ценностей и лома драгоценных металлов – обеспечение 
экономической безопасности государства. Иначе говоря, упомянутые 
нами традиционные гражданско-правовые понятия, закрепленные 
в соответствующих нормах гражданского законодательства, осуществляют функцию защиты публичных интересов.
Для широты охвата аргументов в пользу того, что гражданское 
право может защищать публичные интересы, обратимся к институту 
специальной правосубъектности юридического лица. В современном 
ГК РФ правило о специальной правосубъктности сформулировано 
в абзаце третьем п. 1 ст. 49, и звучит оно так: «В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными 
видами деятельности только на основании специального разрешения 
(лицензии), членства в саморегулируемой организации или выданного 
саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ».
Специальная правосубъектность юридического лица есть продолжение народной мудрости: «Пироги должен печь пирожник, а сапоги 
тачать сапожник». Но и эта мудрость отражает лишь более очевидную 
сторону социального назначения специальной правосубъектности 
юридического лица. Есть и другая, менее очевидная, сторона. Возьмем, 
к примеру, специальную правосубъектность банковских организаций. 

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

Она очерчена в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской 
деятельности», устанавливающей перечень банковских операций, 
доступных банкам, и вводящей запрет для банков на осуществление 
производственной, торговой и страховой деятельности. Очевидно, 
что благодаря закрытому перечню банковских операций и запрету на 
осуществление производственной, торговой и страховой деятельности 
специальная правосубъектность банков обслуживает не только цель 
обеспечения интересов вкладчиков, а предназначена также для реализации не менее значимой публичной цели – обеспечения устойчивости 
финансовой системы страны. 
Современное гражданское законодательство России прямо апеллирует к понятию публичного интереса для установления критериев 
ничтожности сделок. В п. 2 ст. 168 ГК закреплено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо на охраняемые законом интересы 
третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка 
оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, 
не связанные с недействительностью сделки
1. 
Приведенные нами примеры (а их можно без труда увеличить до 
огромного множества) дают все основания предполагать, что в системе 
гражданского права реально существуют только ей имманентные способы и средства защиты публичных интересов. Но это предположение 
требует серьезного научного теоретического анализа, поиска доказательственной базы его верности в достижениях как отечественной, так 
и зарубежной юридической науки, в исторической науке, политэкономии, философии, социологии, деонтологии. Именно такому поиску 
посвящена монография Т.С. Яценко. 
В том, что именно Т.С. Яценко одной из первых среди юристов 
занялась проблематикой гражданско-правовой защиты публичных 
интересов, есть своя логика и даже предопределенность. 
В 2003 г. под моей редакцией издательство «Статут» выпустило 
в свет монографию Т.С. Яценко «Категория шиканы в гражданском 
праве: история и современность». Уже тогда, в процессе подготовки 

1 Более подробно о пределах действия этой нормы см.: Ем. В.С. О критериях ничтожности сделок в новейшем гражданском законодательстве России // Вестник гражданского права. 2014. № 6, т. 14. С. 140–165; Тузов Д.О. Ничтожность сделок, нарушающих требования закона или иного правового акта (некоторые размышления о новой 
редакции ст. 168 ГК) // Сборник научных статей памяти Е.А. Крашенинникова. Ярославль, 2014. С. 55–70.

О целях и задачах монографии Т.С. Яценко

этой публикации, перед автором мною был поставлен вопрос: если 
злоупотребление правом – это одна из форм осуществления субъективного права в противоречии с его социальным назначением, то 
как определить те цели и интересы, которые преследует законодатель, наделяя субъектов теми или иными правами и обязанностями, 
устанавливая правовые принципы и запреты? Поиски ответа на этот 
вопрос привели к необходимости решения проблем, касающихся причин девиантного поведения субъектов гражданского права, природы 
нарушаемых таким поведением интересов, критериев разграничения 
этих интересов и т.д. Так, шаг за шагом, формировалась идея о самостоятельности проблемы защиты публичных интересов нормами 
гражданского права. Научный результат этой поистине титанической 
работы представлен в монографии Т.С. Яценко. 
Исследование Т.С. Яценко – целостное, внутренне непротиворечивое решение значимой научной проблемы. Впервые в нашей 
юридической литературе доказано, что объективные причины девиантного поведения субъектов коренятся помимо прочего в самих 
общественных отношениях, подвергающихся гражданско-правовому 
регулированию, и что именно из этого проистекает необходимость 
защиты публичных интересов средствами и способами гражданского 
права. Убедительно показано, что возрастание социальных функций 
современного государства диктует во многих случаях необходимость 
введения ограничений гражданских прав и свобод с целью защиты 
публичных интересов. Достаточно четко определены и иные причины, детерминирующие необходимость гражданско-правовой защиты 
публичных интересов.
Корректность подхода к решению концептуальной проблемы видна 
и в том, что Т.С. Яценко сумела вычленить признаки публичности интересов, дать их градацию, показать формы и способы их закрепления 
в праве вообще и в гражданском праве в частности.
Неординарность решаемых задач потребовала пересмотра некоторых положений о функциях гражданского права, доказывания 
того, что расширение функционального назначения гражданского 
права не противоречит разделению права на частное и публичное. 
Т.С. Яценко, по сути, нашла новые доказательства верности великой 
(но, к сожалению, мало известной современному читателю) научной 
формулы, выведенной выдающимся российским ученым юристом 
Л.И. Петражицким. В 1898 г. он писал: «…В нашем разграничении 
областей публичного и частного права с точки зрения централизации