Бюджетная система Российской Федерации

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 

РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ

Москва
ИНФРА-М

201УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

А.С. НЕЧАЕВ, 
Д.А. АНТИПИН, 
О.В. АНТИПИНА

Рекомендовано УМО вузов России по образованию 

в области финансов, учета и мировой экономики 

в качестве учебного пособия для студентов 

высших учебных заведений, обучающихся 

по направлению подготовки 38.04.01 «Экономика» 

(квалификация (степень) «магистр»)

УДК 336.1(075.8)
ББК 65.261.3я73
 
Н59

Нечаев А.С.

Бюджетная система Российской Федерации : учеб. по
собие / А.С. Нечаев, Д.А. Антипин, О.В. Антипина. — М. : 
ИНФРА-М, 2019. — 266 с. + Доп. материалы [Электронный 
ресурс; Режим доступа http://www.znanium.com]. — (Высшее 
образование: Магистратура).

ISBN 978-5-16-010705-9 (print)
ISBN 978-5-16-102718-9 (online)

Составлено по программе курса «Бюджетная система Российской Феде
рации» и включает в себя материал по основам построения бюджетной системы 
Российской Федерации, реализации бюджетной политики, особенностям формирования доходов и расходов бюджетов разных уровней, осуществлению бюджетного процесса и другим важным аспектам функционирования бюджетной 
системы государства. 

Соответствует требованиям Федерального государственного образователь
ного стандарта высшего образования последнего поколения.

Предназначено для студентов, обучающихся по финансово-экономическим, 

налоговым, бухгалтерским специальностям, слушателей и преподавателей экономических вузов и системы повышения квалификации специалистов бюджетной сферы.

УДК 336.1(075.8)
ББК 65.261.3я73

Материалы, отмеченные знаком 
, 

доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

Н59

© Нечаев А.С., Антипин Д.А., 
 
Антипина О.В., 2015

ISBN 978-5-16-010705-9 (print)
ISBN 978-5-16-102718-9 (online)

Р е ц е н з е н т ы: 

М.Ф. Тяпкина, кандидат экономических наук, доцент;
Н.П. Бобученко, кандидат экономических наук, доцент;
В.Ю. Конюхов, кандидат технических наук, профессор  

А в т о р ы: 

А.С. Нечаев, доктор экономических наук, профессор, аттестованный 
аудитор, действительный член Российской коллегии аудиторов, аттестованный специалист финансового рынка, дипломированный оценщик, 
действительный член Российского общества оценщиков, ME, MBA;
Д.А. Антипин, кандидат экономических наук, доцент;
О.В. Антипина, кандидат экономических наук, доцент

ВВЕДЕНИЕ

Центральным элементом финансовой системы любой страны яв
ляется государственный бюджет. Бюджет служит для аккумуляции 
финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных 
функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом 
общественных интересов.

Бюджет является одновременно и правовой, и экономической 

категорией. В современных условиях он является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация 
любого направления политики государства в экономической или 
социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому 
государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные налоги, 
займы, расходы на государственное управление, оборону и др., существовали на протяжении истории человечества при различном 
общественном строе и сохраняются в наши дни.

С помощью бюджета государство осуществляет перераспреде
ление валового внутреннего продукта между отраслями, регионами 
страны, а также между отдельными субъектами экономики. Цели 
такого перераспределения различны. К ним может относиться: содействие развитию приоритетных отраслей экономики; поддержка 
тех ее секторов, которые являются убыточными или низкорентабельными, но имеют высокую социальную значимость (например, сельское хозяйство), а также необходимы для обеспечения национальной 
безопасности; выравнивание социально-экономического развития 
отдельных регионов страны; преодоление чрезмерной дифференциации доходов граждан.

Влияние бюджетного регулирования на экономическое развитие 

страны является сложным и неоднозначным. Например, изъятие в 
бюджет части доходов граждан и организаций с помощью системы 
налогообложения сдерживает уровень экономической активности в 
стране. Однако при этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, которое способствует 
улучшению положения более бедных территорий, может оцениваться 
как несправедливое с позиции богатых регионов, являющихся доно

рами таких программ. Таким образом, при формировании государственного бюджета необходима выработка таких подходов, которые 
учитывали бы баланс различных общественных интересов.

Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влияние на 

социально-экономическое развитие страны. Прямое влияние — это 
изменение распределения ресурсов в экономике, которое является 
непосредственным результатом налогообложения или осуществления 
бюджетных расходов. Косвенное воздействие заключается в том, что 
закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровень инфляции, курс 
национальной валюты и др.), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания 
и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей 
хозяйственной деятельности на перспективу.

Воздействие бюджетной политики на экономику страны в целом 

и ее отдельные ее сегменты очень велико, оно затрагивает интересы 
самых разных категорий населения, хозяйствующих субъектов, государственных органов. Поэтому планирование и утверждение бюджета является сферой конкуренции различных групп интересов. 
Обсуждение законов о бюджете вызывает широкий общественный 
резонанс и привлекает внимание не только специалистов, но и 
средств массовой информации, простых граждан. Помимо текущих 
приоритетов бюджетной политики, дискуссии разворачиваются вокруг фундаментального вопроса экономической теории и практики — о роли и масштабах государственного регулирования. Рост 
доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление 
регулирующего воздействия на экономику. Наоборот, ее снижение 
является индикатором более либеральной экономической политики. 
Выбор между данными вариантами в долгосрочном плане зависит от 
общественных предпочтений, которые выявляются в процессе избирательной кампании, референдума и других форм волеизъявления 
граждан. Например, при росте имущественного расслоения населения или неравенства экономического потенциала регионов в обществе усиливается поддержка перераспределительных программ. Политические партии, выступающие за расширение таких программ, 
получают дополнительные голоса избирателей. Итогом избирательной кампании является рост численности их фракций в парламенте 
и, как следствие, — усиление влияния на процесс законотворчества. 
Программы перераспределения включаются в закон о бюджете, в результате чего роль бюджетного регулирования в экономике возрастает. Таким образом, изучение и анализ различных аспектов функционирования бюджетной системы государства приобретает особую 
важность.

Изучение дисциплины «Бюджетная система РФ» ставит целью 

сформировать у студентов теоретические знания о построении и 
функционировании бюджетной системы Российской Федерации, об 
организации бюджетного процесса в РФ, а также выработать навыки 
практической работы в бюджетной сфере.

Наиболее важные вопросы изучения данного курса:

• основы построения бюджетной системы Российской Федера
ции;

• особенности формирования доходов и расходов бюджетов раз
ных уровней;

• межбюджетные отношения в РФ и направления их совершен
ствования;

• основы организации бюджетного процесса на федеральном, ре
гиональном и местном уровнях.
В результате освоения дисциплины студенты ознакомятся с зако
нодательной и нормативной базой бюджетной системы РФ, узнают 
особенности бюджетного устройства страны, бюджетных полномочий 
органов власти разного уровня, формирования доходов бюджетов и 
осуществления расходования их средств, особенности бюджетного 
процесса и межбюджетных отношений в отечественной практике. 
Учащиеся смогут анализировать социально-значимые проблемы и 
процессы в бюджетной сфере, научатся пользоваться нормативноправовыми документами в области бюджетных правоотношений, 
а также осуществлять сбор, анализ и обработку данных о доходах и 
расходах бюджетов различных уровней для решения поставленных 
экономических задач. Они получат в распоряжение арсенал современных методов экономических исследований, методик сбора, обработки и анализа полученной информации, инструментальных 
средств для обработки экономических данных в соответствии с поставленной задачей.

Для получения полноценных знаний по дисциплине необходимо 

освоение содержания таких дисциплин, как «Экономическая 
теория», «Деньги, кредит, банки», «Финансы». После освоения данной дисциплины студенты смогут использовать свои знания и умения в практической деятельности в финансово-экономических подразделениях исполнительных органов власти разных уровней, 
кредитных организациях, в финансовых службах предприятий различных форм собственности и видов деятельности.

Учебное пособие состоит из семи глав. Первые шесть последова
тельно раскрывают особенности бюджетного устройства Российской 
Федерации. Седьмая глава посвящена рассмотрению бюджетных 
систем государств – членов Таможенного союза. Изложение теоретического материала в рамках каждой главы пособия завершается 
вопросами для самоконтроля знаний студентов, тестами и задачами.

ГЛАВА 1. 
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА. ВЛИЯНИЕ БЮДЖЕТА 
НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Любое современное государство не может существовать без 

бюджета. Именно в бюджете консолидируются все основные социально-экономические противоречия, накопившиеся в каждом обществе. Для их успешного разрешения необходимо иметь определенную 
совокупность знаний о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы государства, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных 
направлениях бюджетной реформы.

Происхождение слова «бюджет» (budget) связано со старинной 

английской традицией, действующей до сих пор. Согласно традиции, 
канцлер казначейства ежегодно приходит в парламент с сумкой, название которой происходит от старинного французского слова 
«bougette», что означает маленькая сумка. Примечательно то, что в 
современное время в этой сумке находится речь канцлера казначейства, посвященная бюджету Великобритании.

Англия стала первым государством, в котором бюджет стал регла
ментироваться на законодательном уровне как форма образования 
и использования денежных средств. После революции 1686–1689 гг. 
король (по решению парламента) был лишен права самостоятельного 
установления налогов. В отечественной практике государственные 
доходы с расходами в форме росписи были впервые утверждены на 
1723 г., а спустя почти восемьдесят лет с 1802 г. эти росписи стали 
носить постоянный характер и с 1811 г. приняли форму бюджета 
России. В период XVII—XIX вв. главной особенностью бóльшей части бюджетных расходов различных государств являлась их ориентация преимущественно на решение военно-политических вопросов, 
в то время как расходы на социальные нужды носили ограниченный 
характер. При этом вмешательство государства в экономические 
процессы было незначительным и бессистемным, поэтому весь госсектор сводился к функционированию казенных предприятий.

Бюджетное устройство любого государства определяется его ад
министративно-территориальным (государственным) устройством. 

Исходя из этого принято выделять унитарные государства и федерации (см. табл. 1.1). В унитарном (едином — единая конституция, общие для всех права и единые органы власти) государстве бюджетная 
система состоит из двух звеньев: 1) государственного бюджета и 
2) многочисленных местных бюджетов. В федеративном государстве — из трех звеньев: 1) государственного бюджета (федеральный 
бюджет или бюджет центрального правительства); 2) бюджетов членов федерации (штаты в США, земли (ланды) в ГДР, провинции в 
Канаде) и 3) местных бюджетов.

Иногда для достижения военных, политических, экономических 

и других целей суверенные государства могут образовывать конфедерации. В конфедеративном (союзном) государстве в постоянном 
союзе суверенных государств бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы. После достижения поставленных целей конфедерация либо распадается, либо 
становится федерацией. Формально на сегодняшний день осталась 
лишь одна конфедерация — Швейцарская, в реальности представляющая собой классическую федерацию. Черты конфедерации имеет 
Европейский союз, союз России и Белоруссии.

Т а б л и ц а  1 . 1

Распределение государств мира  

по административно-территориальному устройству

(единиц)

Форма государственного 
устройства

Европа
Азия
Африка Америка
Австралия 
и Океания

Всего

Унитарные
38
41
49
28
12
168

Федеративные
6
6
6
7
2
27

Источник: данные ООН.

В целом бюджет образует центральное звено системы финансов 

и выражает все ее основные качественные признаки.

Термином «бюджет» в экономической литературе одновременно 

обозначаются различные по своей природе объекты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций 
органов власти»; «основной централизованный фонд денежных 
средств»; «основной финансовый план государства»; «совокупность 
денежных отношений»; «как основной финансовый план»; «как важнейший финансовый регулятор». Сложность выяснения сущности 
бюджета прежде всего связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.

В действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации при
ведено следующее определение понятию бюджет.

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, 

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций 
государства и местного самоуправления [1].

В отечественной практике бюджет, как правило, оценивается с 

различных позиций, отражающих его сложную социально-экономическую и правовую сущность. Так, с экономической точки зрения бюджет представляет собой целый ряд экономических отношений госорганов, органов власти муниципалитетов с юридическими и физическими лицами в части перераспределения ВНП и национального 
богатства для удовлетворения социальных, экономических, властных, 
политических функций государства и граждан.

С позиции права бюджет является основным финансовым планом 

(сметой), имеющим статус закона. Принятие данного документа происходит законодательным органом власти в ходе особой процедуры. 
Что касается способа существования, то бюджет является строго определенной формой образования и использования централизуемых 
государством финансовых ресурсов с целью выполнения расходных 
обязательств на всех уровнях бюджетной системы (федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных бюджетов).

Бюджет играет важную экономическую, социальную и политиче
скую роль в процессе воспроизводства. Используя средства бюджетного фонда на финансирование приоритетных отраслей хозяйства, 
государство оказывает влияние на перераспределение национального 
дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных 
отраслей направляются в отрасли с низкой рентабельностью. Так, 
например, за счет средств нефтегазового сектора экономики, который 
традиционно является основой формирования российского бюджета, 
может быть оказана финансовая поддержка сельскому хозяйству, осуществлены вложения в инфраструктуру. Финансируя за счет бюджетного фонда учреждения и организации социальной сферы, государство способствует воспроизводству рабочей силы. Это направление 
приобретает особую важность в современных российских реалиях, 
когда уже на государственном уровне обсуждается смена акцентов в 
области миграционной политики с целью привлечения иностранной 
рабочей силы в отдельные сферы. Через бюджет перераспределяются 
доходы между федеральным уровнем и административными территориями (субъектами РФ). Наличие в стране 85 субъектов федерации, 
различных по уровню своего социально-экономического развития, 
лишь усиливает актуальность проведения подобных мероприятий.

Современное содержание сложной экономико-правовой катего
рии бюджета можно раскрыть, выделив его функции (см. рис. 1.1). 
По мнению авторов настоящего пособия наиболее полно функции 
бюджета описаны О.В Врублевской и М.В. Романовским [10].

Функции бюджета

Макроэкономического

регулирования

(перераспределительная)

Институционализации

общественных
предпочтений

Информационная
Контрольная

Рис. 1.1. Функции бюджета

Охарактеризуем каждую из функций подробнее.
1. Макроэкономическая, или перераспределительная, функция 

определяется общественным назначением бюджета как встроенного 
регулятора экономики, воздействие которого на последнюю осуществляется на безэквивалентном межотраслевом, межтерриториальном уровне группами населения в соответствии с политикой перераспределении финансовых потоков. Проводя определенную политику доходов и расходов, правительства добиваются устойчивого 
развития всех секторов экономики, социальной сферы, сглаживая 
«провалы рынка», неравенство в распределении доходов населения, 
отдельных территорий. Осуществляя смешанное государственночастное финансирование крупных проектов, государство воздействует своей политикой доходов и расходов на направление частного 
капитала в приоритетные отрасли экономики и проекты, депрессивные регионы, проводит антиинфляционные мероприятия и обеспечивает эффективное использование ограниченных финансовых ресурсов государства.

2. Функция институционализации общественных предпочтений, по 

сути дела, новая для российской финансовой теории, является следствием демократизации общества, когда принятию закона о бюджете 
обязательно предшествуют общие парламентские слушания, в которых принимают участие депутаты, представляющие различные 
группы населения и соответственно различные интересы и взгляды 
избирателей, их общественные предпочтения. В ходе парламентского 
обсуждения проекта бюджета, представленного правительством, эти 
предпочтения воплощаются в конкретные поправки (показатели) 
бюджета. В условиях СССР такие дискуссии практически отсутствовали, а функции депутатов сводились в основном «к поиску резервов» в бюджетных доходах, как правило, заранее «подготовленных» 
Министерством финансов. В демократическом обществе, каким 
сегодня является и Россия, формат принятия бюджета позволяет 

законодательно отразить предпочтения не только элиты, но и других 
групп населения, достигнуть определенного компромисса предпочтений при законодательном утверждении бюджета. Естественно, 
институционализация общественных предпочтений зависит от активности населения, формирования достаточно представительных 
партий, дорожащих голосами своих избирателей.

3. Информационная функция бюджета имеет важнейшее значение 

для всех экономических агентов, поскольку утверждение параметров 
бюджета, способов ограничений трансформации денежных активов 
государства в его расходные обязательства определяет экономическое 
поведение как корпоративного сектора экономики, бюджетополучателей всех уровней, так и населения, получающего различные бюджетные трансферты. Сами параметры бюджета, прогнозные значения 
инфляции, принятые к бюджетному финансированию программ всех 
уровней, являются информационными сигналами для принятия экономическими агентами различных финансовых решений, определяют 
деловую активность и социальное поведение граждан.

4. Контрольная функция бюджета позволяет четко отслеживать 

движение денежных и финансовых потоков, поступление доходов в 
бюджеты всех уровней, создает общественные условия для проведения государственного контроля за своевременным и эффективным 
выполнением всех расходных обязательств [10].

В научной литературе отмечают и иные функции бюджета, харак
теризующие отдельные стороны его участия в экономических и социальных процессах. Так, например, прошедший экономический 
кризис позволил говорить о стабилизационной функции бюджета, 
отражающей его воздействие на основные макроэкономические показатели, такие как экономический рост, занятость, уровень цен.

Практически все вышеперечисленные функции бюджета при
сущи ему независимо от конкретной экономической и политической 
ситуации в отдельной стране с рыночной экономикой и демократией. Однако масштабы реализации функций бюджета, выбираемые 
инструменты и технологии зависят от приоритетов бюджетной политики, поставленных целей и задач.

1.2. СТРУКТУРА И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ 

СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. БЮДЖЕТНОЕ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетная система РФ — это основанная на экономических 

отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов 
субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.