Экологическое регулирование в Российской Федерации

Экологическое 
регулирование 
в Российской 
Федерации

И. Ю. Ховавко

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
имени М. В. Ломоносова

Э к о н о м и ч е с к и й  ф а к у л ь т е т

И. Ю. Ховавко 

Экологическое регулирование 
в Российской Федерации

Учебное пособие

Москва
2017

ISBN 978-5-906783-54-7
©  Экономический факультет 
МГУ имени М. В. Ломоносова, 2017

УДК 504.06
УДК 504.06
ББК 20.1 (2 Рос)
ББК 20.1 (2 Рос)
 
Х683
 
Х683

Р17 
Ховавко И. Ю.
Х683  
Экологическое регулирование в Российской Федерации: Учебное 
пособие. — М.: Экономический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова, 2017. — 56 с.
 
ISBN 978-5-906783-54-7

В данном учебном пособии системно раскрываются вопросы, касающиеся 
экологических аспектов регулирования хозяйственной деятельности в Российской Федерации. Разрешительная система экологического регулирования в России 
формирует базовые ограничения для развития производства, поэтому знакомство 
с ней представляется важным для всех студентов, независимо от круга их научных 
интересов. Это особенно актуально в свете предпринятой в нашей стране в 2014–
2016 гг. широкомасштабной модернизации системы экологического регулирования.
Пособие содержит кейс по анализу экологических конфликтов в нашей стране. 
Именно провалы в экологическом регулировании являются причиной конфликтов 
разной степени интенсивности. Дискуссия по этому вопросу позволяет глубже понять действующий механизм регулирования охраны окружающей среды, проанализировать его недостатки как в исходном, так и в модернизированном варианте, 
а также попытаться найти способы их преодоления.
Работа снабжена списком контрольных вопросов и заданий в конце каждой 
главы и списком литературы. Учебное пособие предназначено для студентов и преподавателей экономических специальностей, а также читателей, интересующихся 
экологическими проблемами.

УДК 504.06
УДК 504.06
ББК 20.1 (2 Рос)
ББК 20.1 (2 Рос)

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Введение    . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение экологического регулирования 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1. Правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды 
в нашей стране  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Нормирование качества природной среды и воздействия на нее  . . . . . . . . 12

Глава 2. Общая схема реализации производственной деятельности 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.1. Экологическое регулирование 
в производственном проектном цикле   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.2. Основные черты современной системы 
экологического регулирования производственной деятельности 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Глава 3. Основные направления системы экологического регулирования 
в Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1. Охрана атмосферного воздуха  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.2. Водопотребление и водоотведение на производственных объектах. . . . . . 36
3.3. Основные требования по обращению с отходами производства 
и потребления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.4. Плата за загрязнение окружающей среды . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Case study. Экологическое регулирование производственной деятельности 
в Российской Федерации и экологические конфликты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

В В Е Д Е Н И Е

В 2012 г. автор выпустил учебное пособие «Экологические экстерналии: практические вопросы и экономические ответы»1, в котором экологические проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, 
рассматривались на трех уровнях:
 
теоретическом (применение теории внешних эффектов для описания экологических проблем);
 
методическом (как посчитать экономический ущерб от загрязнения окружающей среды);
 
практическом (анализ системы экологического регулирования 
в нашей стране).
Если представленный в той работе анализ теоретических и методических положений сохраняет свою актуальность до настоящего времени, 
то практический раздел нуждается в существенной переработке, поскольку с 2014 г. в нашей стране осуществляется масштабное реформирование системы государственного регулирования охраны окружающей 
среды. Центральным пунктом этого реформирования является переход 
на систему нормирования на основе наилучших доступных технологий. 
В этой связи в Российской Федерации были внесены существенные изменения в основные федеральные законы природоохранной направленности (в частности, в ФЗ «Охране окружающей среды», в ФЗ «Об отходах 
производства и потребления» и др.). Кроме этого, выпущено огромное 
количество новых правовых актов, касающихся изменений в разрешительной документации, организации государственной экологической 
экспертизы, производственном экологическом контроле, организации 
государственного надзора и т.п. На переходный период до 2020 г., когда 
новая система регулирования должна заработать в полном объеме, сохраняются элементы как старой, так и новой системы.
В представленной работе предпринята попытка дать описание действующей системы и показать, как она реформируется в настоящее время. 
Работа состоит из трех глав. Первая глава касается нормативно-правовых 
вопросов. Она актуализирована в соответствии с изменениями законодательства. Во второй главе рассматриваются экологические ограничения 
на разных этапах производственного цикла и дан общий обзор основ
1  Ховавко И. Ю. Экологические экстерналии: практические вопросы и экономические ответы: Учебное пособие. — М.: Экономический факультет, 2012. — 131 с.

ных направлений модернизации российской системы экологического 
регулирования. В третьей главе более детально рассмотрены отдельные 
подсистемы экологического регулирования (охрана атмосферного воздуха, регулирование водопотребления и водоотведения, обращение с отходами, плата за негативное воздействие на окружающую среду) в соответствии с тем, как эти подсистемы работают в настоящее время и в каких направлениях происходит их реформирование.
В конце каждой главы имеются списки основной и дополнительной 
литературы, а также представлены вопросы и задания. В конце предлагается выполнить проект: рассмотреть ряд конфликтных ситуаций, связанных с экологическими проблемами, проанализировать причины этих 
конфликтов (недостатки или пробелы в законодательстве, ненадлежащее правоприменение, другие причины) и предложить пути их устранения. Это задание позволяет глубже понять действие механизмов охраны 
окружающей среды в нашей стране.

Введение 
5

Г Л А В А  1 . 

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
В РФРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Правовое регулирование вопросов охраны 
окружающей среды в нашей стране

Экологическое законодательство представляет собой совокупность 
нормативно-правовых актов, регулирующих экологические правовые 
отношения в обществе. Современная система экологического законодательства в Российской Федерации отличается сложной структурой. Она 
состоит из конституционных норм, международных норм, норм федерального природоохранного и гражданского законодательства, подзаконных (правовых и нормативных) актов, нормативно-правовых и нормативно-технических норм.
Высшим уровнем системы российского экологического законодательства 
выступает основной закон Российской Федерации — ее Конституция (принята 12 декабря 1993 г.). Конституция РФ устанавливает права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, определяет право 
собственности на природные ресурсы, регулирует взаимоотношения 
между федеральными и местными органами управления в области охраны 
природы. В ней закреплено право гражданина РФ на «…благоприятную 
окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42). В соответствии с Конституцией РФ 
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее 
правовой системы. Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, 
чем те, которые предусмотрены федеральным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).
Первый уровень системы российского экологического законодательства 
составляют две подсистемы: природоохранное законодательство общего 
назначения и природоохранное законодательство природоресурсной направленности.
Природоохранное законодательство общего назначения — это подсистема законодательства, включающая комплексные федеральные за

коны. Основным комплексным законодательным актом является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.01.2002). 
К числу комплексных законов относятся также Федеральный Закон 
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (№ 52-ФЗ 
от 30.03.1999), Федеральный закон «Об особо охраняемых природных 
территориях» (№ 33-ФЗ от 14.03.1995), Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (№ 174-ФЗ от 23.11.1995), Федеральные законы 
«Об охране атмосферного воздуха» (№ 96-ФЗ от 04.05.1999), и «Об отходах производства и потребления» (№ 89-ФЗ от 24.06.1998) и некоторые другие законы. 
Природоохранное законодательство природоресурсной направленности 
обеспечивает регулирование общественных отношений по использованию и охране различных природных объектов — земель, недр, вод, лесов, животного мира. Данная подсистема представлена Земельным кодексом РФ (№ 136-ФЗ от 25.10.2001), Водным кодексом РФ (№ 74-ФЗ от 
03.06.2006), Лесным кодексом РФ (№ 22-ФЗ от 29.01.1997), Федеральным 
законом «О животном мире» (№ 52-ФЗ от 24.04.1995), Федеральным законом «О недрах» (№ 2395-1 от 21.02.1992) и др.
Правовые нормы, связанные с охраной окружающей среды, содержатся также в законах, относящихся к смежным отраслям права (Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (№ 116-ФЗ от 21.07.1997), «О пожарной безопасности» (№ 69-ФЗ от 21.12.1994), Градостроительный кодекс (№ 190-ФЗ 
от 29.12.2004), Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов 
деятельности» (№ 128-ФЗ 08.08.2001), Федеральный закон «О техническом регулировании» (№ 184-ФЗ от 27.12.2002) и др.
Отметим, что в законодательные акты вносятся изменения и дополнения другими законодательными актами, поэтому эти законы актуальны 
в новых редакциях. Например, в актуальной с 1 января 2016 г. редакции 
ФЗ № 7 «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 внесен целый ряд 
поправок (№ 458-ФЗ от 29.12.2014, № 203-ФЗ от 29.06.2015, № 233-ФЗ 
от 13.07.2015, № 357-ФЗ от 28.11.2015, № 404-ФЗ от 29.12.2015 и др.).
Ответственность за экологические правонарушения. В российском 
праве выделяется несколько видов ответственности за экологические 
нарушения и преступления: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная. Нормы ответственности закреплены в Уголовном, Гражданском кодексах и Кодексе об административных правонарушениях.
Дисциплинарной является юридическая ответственность в порядке 
подчиненности по службе. Она может применяться руководителем предприятия по итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности, 
причинившей экологический ущерб (но не позднее двух лет со дня со
1.1. Правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды в нашей стране  
7

вершения проступка) или как реакция на соответствующее обращение 
государственных органов.
Кодекс об административных нарушениях содержит несколько десятков статей, посвященных охране окружающей среды. Административная ответственность наиболее часто употребляема в области охраны 
окружающей среды. Однако административное взыскание может быть 
наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, 
а при длящемся правонарушении (например, загрязнении) — двух месяцев со дня его обнаружения.
Гражданско-правовая ответственность предполагает возмещение 
вреда, которое производится добровольно или по решению суда/арбитражного суда. Самым трудным в случаях с загрязнением окружающей 
среды является доказательство причинной связи между действиями/бездействием причинителя вреда и наступившими последствиями.
Уголовная ответственность предусмотрена Уголовным кодексом РФ 
за общественно опасные деяния, связанные с преступлениями против 
охраны окружающей среды. Максимальное наказание — срок до 20 лет 
лишения свободы предусмотрен за «экоцид» — массовое уничтожение 
растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных 
ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
Нормы федеральных законов содержат, как правило, рамочные требования, т.е. устанавливают лишь общие принципы деятельности. В целях реализации норм федеральных законов принимаются подзаконные 
нормативно-правовые акты различного уровня, содержащие конкретные 
требования, соблюдение которых поддается контролю.
Второй уровень системы природоохранного законодательства РФ. Данный уровень представлен подзаконными нормативными правовыми актами: Президента РФ; Правительства РФ; министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В с т а в к а  1
Государственная регистрация правовых актов в Минюсте РФ

Природоохранительные министерства и ведомства наделяются правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязательны для других министерств и ведомств, физических и юридических 
лиц. По юридической силе нормативно-правовые акты министерств и ведомств (приказы, 
решения, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения) уступают актам Правительства РФ. Подзаконные нормативные правовые акты весьма многочисленны, нередко 
противоречат друг другу. Для упорядочения вступления в силу нормативных правовых актов 
применяется порядок, устанавливающий необходимость их государственной регистрации 
в Минюсте РФ. Вступление в силу этих актов происходит только после их опубликования

8 
Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение экологического регулирования в РФ 

в «Российской газете» и на сайтах www.rg.ru, www.право.гос.ру, www.pravo.gov.ru. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут 
служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений и применения 
санкций.

Важную роль в качестве источников экологического права играют 
ГОСТы — государственные стандарты, СНиПы — строительные нормы 
и правила, СПы — свод правил по строительству, ГНы– гигиенические 
нормативы, СанПиНы — санитарные нормы и правила.
Третий уровень системы природоохранного законодательства РФ представляют законы и нормативные правовые акты субъектов РФ. К числу 
полномочий субъектов РФ с точки зрения правовой регдаментации охраны окружающей среды относятся:
 
принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды 
в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;
 
право принятия и реализации региональных программ в области 
охраны окружающей среды;
 
обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной 
и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
 
предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области 
охраны окружающей среды;
 
право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны 
и использования таких территорий;
 
право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления относятся главным образом к области земельных отношений (для земель, 
находящихся в муниципальной собственноcти) и организации сбора, 
вывоза, переработки отходов.
Реформирование природоохранного законодательства в Российской 
Федерации в 2013–2016 гг. В этот период принят ряд федеральных законов, вносящих кардинальные изменения в природоохранное законодательство РФ. В табл. 1 представлен краткий обзор принятых документов.

1.1. Правовое регулирование вопросов охраны окружающей среды в нашей стране  
9

Таблица 1
Краткий обзор изменений в природоохранном законодательстве РФ

Нормативный акт
Основные положения нормативного акта

1
№ 172-ФЗ «О стратегическом 
планировании в Российской 
Федерации» (от 28.06.2014)

Устанавливает правовые основы стратегического планирования. Новым стратегическим 
документом становится Стратегия пространственного развития России, на основе 
которой будут разрабатываться Схема территориального планирования РФ и стратегии 
социально-экономического развития макрорегионов. В единую систему стратегического 
планирования включаются и муниципальные 
образования

2
№ 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон 
«Охране окружающей среды» 
и отдельные законодательные 
акты Российской Федерации» 
(от 21.07.2014) в редакции 
№ 458-ФЗ от 29.12.2014

Меняет понятийную базу природоохранного 
законодательства, вводит принцип нормирования на основе наилучших доступных технологий и категоризацию объектов хозяйственной 
деятельности в зависимости от уровня воздействия на окружающую среду и т.д.

3
№ 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»
(от 21.07.2014) в редакции 
№ 499-ФЗ от 31.12.2014

Содержит изменения норм Земельного кодекса 
РФ в отношении охраны земель, государственного мониторинга земель, государственного 
земельного надзора и муниципального земельного контроля, отменяет производственный 
земельный контроль (Росреестра), устанавливает новые формы контроля (административное 
обследование объектов земельных отношений 
и общественный земельный контроль)

4
№ 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях 
и отдельные законодательные 
акты РФ» (от 14.10.2014)

Устанавливает новую форму контроля — плановые (рейдовые) осмотры особо охраняемых 
природных территорий, лесных и земельных 
участков, охотничьих угодий, акваторий и др.

5
№ 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон 
«Об объектах культурного наследия (памятниках истории 
и культуры) народов РФ» и отдельные законодательные акты 
РФ» (от 22.10.2014)

Устанавливает, что объекты культурного наследия являются объектом историко-культурной экспертизы (если орган охраны объектов 
культурного наследия не имеет данных об 
отсутствии таких объектов)

6
№ 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства 
и потребления»,
отдельные законодательные 
акты РФ и признании утратившими силу отдельных 
законодательных актов» (от 
29.12.2014)

Вводит систему регулирования в области обращения с отходами (в том числе устанавливает 
так называемый экологический сбор), расширяет сферу лицензирования деятельности по 
обращению с отходами, вводит новую систему 
обращения с ТКО, в частности, должны появиться региональные операторы

10 
Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение экологического регулирования в РФ