Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения

Финансовая  
устойчивость  
Российской  
ФедеРации

Монография

Н.А. Поветкина

Москва
Юридическая фирма  
КОНТРАКТ
2016

Под редакцией  
заслуженного юриста Российской Федерации,  
доктора юридических наук, профессора  
И.И. Кучерова

Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

УДК
347.73
ББК
67.402.0
П42

Поветкина Н.А. 
Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая 
доктрина и практика обеспечения: монография / Н.А.Поветкина; 
под ред. И.И. Кучерова. — М.: Институт законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 2016. — 344 с.
ISBN 978-5-98209-178-9

Обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации относится к наиболее острым 
и дискуссионным проблемам государственной деятельности. В условиях противостояния угрозам, 
предотвращение которых требует привлечения финансовых резервов, государство стремится построить финансово-правовой механизм, который позволял бы нивелировать негативные последствия экономических и политических кризисов. Успешное функционирование этого механизма  
в свою очередь способствует реализации конституционного направления деятельности российского государства – достижению социального благополучия. 
Монография нацелена на поиск и системное изучение динамики, логической структуры, элементов правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, выявление рисков, влияющих на указанный механизм. Раскрываются понятие финансовой устойчивости, принципы ее обеспечения, организационно-правовые основы государственного управления,  
в частности правовой статус органов, задействованных в этом процессе. Особое внимание уделено 
источникам обеспечения финансовой устойчивости – бюджету, суверенным фондам, резервным 
фондам Президента РФ и Правительства РФ, золотовалютным резервам и государственным заимствованиям Российской Федерации.
Для научных работников, практикующих юристов и экономистов, должностных лиц государственных и муниципальных органов, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, обучающихся по юридической и экономической специальностям, при углубленном изучении проблем финансово-правового обеспечения деятельности государства.
Подготовлено при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс».
 
УДК 347.73

ББК 67.402.0

П42

© Институт законодательства  
и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации, 2016

Одобрено секцией публичного права Ученого совета  
Института законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

О б  а в т о р е:
Н.А. Поветкина — заведующий отделом финансового, налогового и бюджетного 
законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве РФ, кандидат юридических наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы:
И.В. Рукавишникова — доктор юридических наук, профессор, заведующая 
кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ);
А.В. Павлушкин — кандидат юридических наук, заместитель заведующего 
отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП

ISBN 978-5-98209-178-9

Moscow
Law firm  
CONTRACT
2016

The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

FINANCIAL  
STABILITY  
OF THE RUSSIAN  
FEDERATION

Monograph

N.A. Povetkina

Editor-in-chief  
Honored Lawyer of the Russian Federation,  
Doctor of Law, Professor  
I.I. Kucherov

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, 2016

Povetkina N.A. 
Financial stability of the Russian Federation. The legal doctrine 
and practice to ensure: monograph / N.A. Povetkina; editor-in-chief 
I.I. Kucherov. — М.: The Institute of Legislation and Comparative 
Law under the Government of the Russian Federation: Law firm 
CONTRACT, 2016. — 344 p.
ISBN 978-5-98209-178-9

The problem of ensuring the financial stability of the Russian Federation is particularly relevant in 
the conditions of various challenges and threats, and requires the formation of basic general theoretical legal approach and determines the feasibility of developing of a single, comprehensive research 
of the legal mechanism. This work is the result of author’s own study devoted to the problems of the 
theoretical and legal content of a mechanism to ensure the financial stability of the Russian Federation. The monograph aims to study the dynamics of the system, the logical structure, elements of a 
legal mechanism to ensure the financial stability of the Russian Federation.
The book is based on an analysis of numerous bibliographical sources presented the concept of 
financial stability, the principles of security, the legal status of authorities involved in the mechanism 
of security. Particular attention is paid to the budget as the basis for ensuring financial stability, as well 
as other sources: the Reserve Fund, gold and foreign exchange reserves and government borrowings of the Russian Federation.
Proposed to the attention of readers edition is aimed at specialists interested in the relevant legal 
issues, both from the perspective of financial law theory and the practical side. The book can also be 
used by teachers, graduate students, students enrolled in the legal and economic specialties.
Prepared with the information support reference legal system «ConsultantPlus».

Recommended by the Academic Council  
of the Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

A u t h o r:
N.A. Povetkina — head of financial, tax and budget legislation department ILCL, 
doctor of law, associate professor

R e v i e w e r s:
I.V. Rukavishnikova — doctor of law, professor, head of the Chair of Financial 
and Administrative Law of Rostov State University of Economics;
A.V. Pavlushkin — PhD in Law, deputy head of the Department of legal analysis 
and forecasting of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

ISBN 978-5-98209-178-9

Оглавление

введение .....................................................................................................11

глава 1.  
ТеОреТикО-правОвые ОснОвы  
финансОвОй усТОйчивОсТи  
рОссийскОй федерации............................................................. 14
§ 1.1.  финансовая устойчивость как основа  
национальной безопасности  
российской федерации............................................................. 14
§ 1.2.  понятие финансовой устойчивости  

российской федерации............................................................. 28
§ 1.3.  финансово-правовой механизм  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации: понятие и элементы........................51
§ 1.4.  риски (угрозы), влияющие  
на финансово-правовой механизм  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................. 72

глава 2.  
ОрганизациОннО-правОвые ОснОвы  
и принципы Обеспечения  
финансОвОй усТОйчивОсТи  
рОссийскОй федерации............................................................. 97
§ 2.1.  принципы функционирования  
финансово-правового механизма  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................. 97
§ 2.2.  системность как ключевой принцип  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................ 117
§ 2.3.  государственное управление и система  
государственных органов в механизме  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................126
§ 2.4.  взаимодействие государственных органов  
как условие обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................149

глава 3.

бюджеТ как ОснОва  
Обеспечения финансОвОй усТОйчивОсТи 
рОссийскОй федерации............................................................165
§ 3.1.  сбалансированность бюджета как условие  
обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................165

Оглавление

8

§ 3.2.  доходы бюджетов в финансово-правовом  
механизме обеспечения финансовой устойчивости 
российской федерации............................................................180
§ 3.3.  расходы бюджета в финансово-правовом  
механизме обеспечения финансовой устойчивости 
российской федерации........................................................... 204
§ 3.4. Эффективность расходов бюджета как необходимое 
условие обеспечения финансовой устойчивости  
российской федерации............................................................213
§ 3.5.  правовой режим иммунитета бюджета................................226

глава 4.

инсТиТуТы (исТОчники)  
Обеспечения финансОвОй усТОйчивОсТи 
рОссийскОй федерации  
(ОснОвы правОвОгО регулирОвания)............................... 238
§ 4.1.  резервный фонд президента  

российской федерации  
и резервный фонд правительства  
российской федерации............................................................238
§ 4.2.  резервный фонд  
и фонд национального благосостояния................................249
§ 4.3.  золотовалютные резервы (запасы)  

российской федерации............................................................270
§ 4.4.  государственные заимствования  

российской федерации........................................................... 290

заключение............................................................................................315

библиОграфический списОк ....................................................... 320

Contents

IntroduCtIon ............................................................................................11

Chapter 1.

theoretICal and legal foundatIons  
of the fInanCIal stabIlIty  
of the russIan federatIon...................................................... 14
§ 1.1.  financial stability as a basis  
of national security  
of the russian federation.......................................................... 14
§ 1.2.  the concept of financial stability  
of russian federation................................................................ 28
§ 1.3.  the financial and legal framework  
to ensure financial stability  
of the russian federation:  
concept and elements ..................................................................51
§ 1.4.  the risks affecting the financial legal  
regime of financial stability  
of the russian federation.......................................................... 72
Chapter 2.

organIzatIonal and legal  
basIs and prInCIples  
of fInanCIal stabIlIty  
of the russIan federatIon...................................................... 97
§ 2.1.  principles of functioning  
of financial law mechanism  
of financial stability  
of the russian federation.......................................................... 97
§ 2.2. Consistency as a key principle  
of the financial stability  
of the russian federation......................................................... 117
§ 2.3.  governmental management and system  
of public authorities in the mechanism  
to ensure the financial stability  
of the russian federation.........................................................126
§ 2.4. Interaction of public authorities as a factor  
of ensuring the financial sustainability  
of the russian federation.........................................................149
Chapter 3.

budget as a basIs for ensurIng  
the fInanCIal stabIlIty  
of the russIan federatIon.....................................................165
§ 3.1.  a balanced budget as a condition  
for ensuring the financial sustainability  
of russian federation...............................................................165

Contents

10

§ 3.2.  budget profits in the financial and legal  
mechanism to ensure the financial stability  
of the russian federation.........................................................180
§ 3.3.  budget expenditures in the financial and legal  
mechanism to ensure the financial stability  
of the russian federation........................................................ 204
§ 3.4.  the efficiency of budget expenditures as a necessary  
condition for ensuring the financial stability  
of the russian federation.........................................................213
§ 3.5.  legal regime of budget’s immunity.........................................226

Chapter 4.  
InstItutes (sourCes)  
of ensurIng fInanCIal stabIlIty  
In the russIan federatIon  
(regulatory framework) ...................................................... 238
§ 4.1.  reserve fund of the president  
of the russian federation  
and reserve fund of the government  
of the russian federation.........................................................238
§ 4.2.  reserve fund  
and national welfare fund .....................................................249
§ 4.3.  gold and foreign exchange reserves  
of the russian federation.........................................................270
§ 4.4.  government borrowing  
of the russian federation........................................................ 290

ConClusIon...............................................................................................315

bIblIography.......................................................................................... 320

«Без финансов государство не может обойтись, и ими обуславливается и политический 
рост государства, и движение истории. Много 
политических перемен и потрясений в общественном быту произошло по поводу расстроенных 
финансов, и, может быть, политическая карта 
каждого государства была бы иная, если бы оно не 
переживало финансовых кризисов»1.

В.А. Лебедев

ВВедение

Обеспечение финансовой устойчивости — одно из приоритетных 
направлений финансовой политики государства в любое время, но 
в кризисные и послекризисные периоды, когда под действием негативных явлений возникают риски неполного финансирования 
государством всех поставленных перед ним задач и выполняемых 
функций, эта деятельность приобретает наибольшую актуальность 
и значимость. Неисполнение последних создает угрозу национальной безопасности и обусловливает необходимость быстрого и эффективного противодействия ее последствиям посредством задействования финансовых резервов государства. В современной реальности обеспечение финансовой устойчивости встает в один ряд с 
обеспечением суверенитета государства, на что особо обратил внимание Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию 
на 2016 год, отметив, в частности, что «финансовая устойчивость и 
независимость страны абсолютно связаны между собой»2.
Вопросы финансового обеспечения государственного суверенитета России выдвигаются на первый план и в стратегии развития 
страны, благодаря этому «экономика России проявила способность 
к сохранению и укреплению своего потенциала в условиях нестабильности мировой экономики и применения ограничительных экономических мер, введенных рядом стран против Российской Федерации» (Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»3). В условиях 

1 
Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. М.: Статут, 2000. С. 38.
2 
См.: Президент России: сайт. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 
(дата обращения: 05.05.2016).
3 
См.: СЗ РФ. 2016. № 1 (Ч. 2). Ст. 212.

Введение

12

увеличения количества вызовов, нестабильной геополитической и 
экономической ситуации в мире усиливается значимость теоретических разработок в сфере публичных финансов. Ключевая роль публичных финансов проявляется в воздействии на макро- и микроэкономические процессы в период масштабных структурных государственных реформ, на качественное преобразование социальной 
сферы, на финансовую устойчивость как необходимое условие развития государства.
Для данной проблемы характерна тонкая корреляция между правом и экономикой, и это подчеркивает особую актуальность в разработке именно финансово-правовых механизмов, направленных 
на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации 
как базового условия поддержания национальной безопасности 
страны, поскольку только в правовом оформлении экономические 
отношения могут быть реализованы и иметь способность к развитию.
С необходимостью обеспечения финансовой устойчивости сталкивается не только Российская Федерация. Большинство государств 
активно стремятся к созданию идеального финансово-правового 
механизма, позволяющего успешно справиться со всеми рисками, 
и «выступают за реализацию концепции устойчивого развития, которая должна стать основным направлением изменения парадигмы 
экономического развития»1. Происходящая глобализация мира, открывая перед государствами новые возможности и перспективы 
развития, предопределяет возникновение и новых угроз, заставляя 
страны разрабатывать и внедрять системно и скоординированно 
функционирующие механизмы обеспечения финансовой устойчивости.
Вышеуказанные обстоятельства в очередной раз подтверждают, 
что финансовое право как базовая отрасль российского права сегодня переживает непростой этап своего развития и остро нуждается в 
системных концептуальных доктринальных исследованиях, направленных на совершенствование правового регулирования экономических явлений, обусловленных реалиями современного развития 
государства. Рассмотрение процессов функционирования механизмов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации 
с позиции качественного и эффективного финансово-правового 

1 
Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности БРИКС // 
БРИКС: контуры многополярного мира: монография / С.Е. Нарышкин и др.; отв. 
ред. Т.Я. Хабриева, зам. отв. ред. Н.М. Бевеликова. М.: Ин-т законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИД «Юриспруденция», 
2015. С. 25.

Введение

13

регулирования во многом обеспечивает и возможность эффективного решения задач государственной политики, реализации функций 
государства и успешного противостояния современным угрозам и их 
негативным проявлениям.
Необходимо констатировать, что активное изучение отдельных 
элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости (например, отношений, связанных с исследованием правового режима 
бюджета, суверенных фондов, золотовалютных резервов, института 
государственных заимствований) продолжается не одно десятилетие, 
однако системных исследований, отличающихся комплексным подходом к проблеме и посвященных определению роли этих элементов 
для достижения общей цели — цели обеспечения финансовой устойчивости, не проводилось. Более того, осуществленный анализ нормативных документов свидетельствует о том, что, несмотря на довольно частое использование финансовой устойчивости в качестве 
целевого ориентира деятельности различных государственных органов, до настоящего времени не разработана концепция финансовоправового обеспечения финансовой устойчивости России, которая 
заложила бы научную идеологию построения надежной системы 
противодействия всем внутренним и внешним рискам.
Вышеизложенное подтверждает своевременность разработки 
нового концептуального подхода к проблеме правового обеспечения 
финансовой устойчивости Российской Федерации, актуальность и 
востребованность темы исследования, направленного на развитие 
доктрины современного российского финансового права, правотворческой и правоприменительной деятельности, связанной с проблемами правового регулирования сферы публичных финансов. 
В частности, результаты исследования позволят сформировать целостную теорию финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации и усовершенствовать архитектуру отрасли финансового права, а также оказать влияние на развитие смежных отраслей права, определяя концепцию 
межотраслевых институтов, способствующих обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
Монографическое исследование может способствовать решению 
вопросов, связанных с обеспечением финансовой устойчивости Российской Федерации, пониманию механизма ее обеспечения, динамики его совершенствования и формированию основы для дальнейшего развития государства.

Глава 1.  
ТеореТико-праВоВые осноВы  
финансоВой усТойчиВосТи  
российской федерации

§ 1.1. финансоВая усТойчиВосТь  
как осноВа национальной безопасносТи 
российской федерации

Финансово устойчивое государство — это государство, которое 
отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную безопасность в условиях неограниченной глобальной конкуренции вне зависимости от времени и различных обстоятельств. 
Успешное функционирование и развитие Российской Федерации 
как суверенного государства невозможно без обеспечения ее национальной безопасности. Проблема обеспечения национальной безопасности представляется для России одной из ключевых, являясь, 
по сути, условием проведения реформирования во всех сферах государственной и общественной жизни. Преобразования должны быть 
подчинены укреплению суверенитета России, сохранению ее территориальной целостности1, что в последующем является необходимой 
предпосылкой реализации конституционной ценности, отраженной 
в ст. 2 Конституции2: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод 
человека и гражданина — обязанность государства».
Национальная безопасность позволяет говорить о суверенитете 
государства — только в состоянии независимости и уверенности в ее 
защищенности мы можем достичь социальную гармонию в обществе как высшую ценность для государства. В то же время реализация 
мер по обеспечению национальной безопасности невозможна в условиях финансовой неустойчивости, поскольку отсутствуют условия 
по финансированию любых мероприятий, обеспечивающих независимость государства. Данное обеспечение может быть реально толь
1 
См.: Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А., Гутников О.В., Кашепов В.П. и др. Закон. 
Обеспечение безопасности и реальной экономики / под ред. Т.Я. Хабриевой;  
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ. М., 2015. С. 5.
2 
См.: СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.