Правовое регулирование финансового мониторинга (российский и зарубежный опыт)

Р О С С И Й С К А Я

А К А Д Е М И Я

П Р А В О С У Д И Я

М. М. Прошунин

Монография

Москва 2010

А в т о р

Прошунин М. М., канд. юрид. наук, доцент кафедры 
административного и финансового права РУДН

Р е ц е н з е н т ы :

Крохина Ю. А., д-р юрид. наук, профессор

Верстова М. Е., д-р юрид. наук, профессор

Прошунин М. М.
Правовое регулирование финансового мониторинга (российский и зарубежный опыт). — М.: Российская академия правосудия, 2010.

ISBN 978-5-93916-220-3

В монографии исследуются теоретические вопросы правового регулирования противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в России и зарубежных странах. Автором разработан специальный категориальный аппарат, дана 
правовая характеристика основным мерам финансового мониторинга, 
применяемым в различных юрисдикциях, а также предложены пути совершенствования правового регулирования противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

 
© Прошунин М. М., 2010
ISBN 978-5-93916-220-3 
© Российская академия правосудия, 2010

УДК 347
ББК 67.402.02
П 84

П 84

СОДЕРЖАНИЕ

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5
Глава 1. Финансовый мониторинг: правовая сущность
1.1. Отмывание преступных доходов и финансирование 
терроризма: правовая составляющая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  9
1.2. Финансовый мониторинг: понятие и значение  . . . . . . . . . . . . . 28
Глава 2. Субъекты финансового мониторинга
2.1. Подразделения финансовой разведки: цели, структура, 
функции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
2.2. Механизм взаимодействия Росфинмониторинга 
и надзорных органов в сфере ПОД/ФТ с финансовыми 
институтами  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2.3. Финансовые институты в национальной системе 
противодействия легализации преступных доходов 
и финансированию терроризма . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
2.4. Информационные потоки в финансовом мониторинге . . . . 119
Глава 3. Cистема финансового мониторинга в финансовых 
институтах: вопросы структуры
3.1. Организационно-правовые принципы построения 
системы финансового мониторинга в финансовых 
институтах. Рисковый подход  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.2. Правила и иные внутренние документы финансовых 
институтов по финансовому мониторингу  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
3.3. Ответственный сотрудник по ПОД/ФТ: 
квалификационные требования, функции и ответственность  . . 166
Глава 4. Финансовый мониторинг в финансовых институтах: 
меры, порядок их реализации
4.1. Идентификация клиентов, выгодоприобретателей 
и конечных бенефициаров. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
4.2. Мониторинг операций и сделок: 
организационно-правовые вопросы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

Правовое регулирование финансового мониторинга (российский 
и зарубежный опыт)

4.3. Обучение как неотъемлемая мера финансового 
мониторинга   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
4.4. Финансовый мониторинг и депозитно-расчетные 
банковские операции   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Глава 5. Противодействие финансированию терроризма 
и коррупции как направления финансового мониторинга
5.1. Противодействие финансированию терроризма: 
организационные вопросы реализации в рамках финансовых 
институтов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
5.2. Финансовый мониторинг как новая финансовая мера 
борьбы с коррупцией: правовые взаимосвязи. . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
Глава 6. Финансовый мониторинг: зарубежный правовой опыт
6.1. Системы финансового мониторинга в зарубежных 
странах: организационно-правовые классификации  . . . . . . . . . . . 270
6.2. Стандарты международного финансового сообщества 
в сфере ПОД/ФТ: вопросы правовой имплементации 
в правовую систему России. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Библиография  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Список сокращений

ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
ВБР — Вестник Банка России
КС РФ — Конституционный Суд Российской Федерации
ПОД/ФТ — противодействие отмыванию доходов, полученных 
преступным путем, и финансированию терроризма
ПФР — подразделение финансовой разведки
РФ — Российская Федерация
РГ — Российская газета
СЗ — Собрание законодательства

ВВЕДЕНИЕ

Финансовые отношения не перестают играть определяющую роль 
в экономических отношениях на межличностном, корпоративном, 
государственном и межгосударственном уровнях. Посредством 
реализации финансовых отношений (оказания финансовых услуг) 
удовлетворяются различные социально-экономические потребности населения, обеспечивается общественное производство и гарантируется экономическая безопасность страны.
Вместе с тем финансовые отношения существуют в сфере не только легальной, но и теневой экономики, цели функционирования 
которой прямо противоположны ранее заявленным для легальной 
экономики. Финансовые продукты и услуги там используются 
в качестве одного из основных каналов для отмывания преступных 
доходов и финансирования терроризма. Объем денежных средств, 
отмываемых во всем мире, по оценке экспертов Международного 
валютного фонда, составляет 2–5 процентов от мирового валового 
национального продукта.1 
Один из экономических законов гласит, что предложение всегда детерминировано спросом. На финансовых рынках существует 
постоянная потребность криминальных структур в использовании 
финансовых организаций и институтов для отмывания преступных 

1 Tanzi Vito. Money Laundering and the International Finance System // IMF 
Working Paper No 96/55 (May 1996). P. 3–4.

Правовое регулирование финансового мониторинга (российский 
и зарубежный опыт)

6

доходов и финансирования терроризма. Финансовые институты 
используются криминальными структурами, с одной стороны, как 
средство инфильтрации преступных доходов в легальные предприятия с целью приобретения над ними управленческого контроля, 
а с другой — каждый новый шаг вверх по социальной лестнице криминального мира требует соответствующего отдаления от «диких» 
методов нелегальной деятельности и приобретения соответствующей респектабельности. Услуги по отмыванию преступных доходов исходят от тех финансовых организаций, которые неспособны 
на равных конкурировать с остальными экономическими субъектами и как результат вынуждены осуществлять полулегальные операции для получения прибыли (дохода). 
Доверие к финансовым институтам, которое, в свою очередь, обуславливает их финансовую надежность и стабильность, напрямую 
связано с уровнем осуществления финансовыми институтами мер 
по финансовому мониторингу. Факты нарушения действующего 
законодательства в области финансового мониторинга, неадекватные меры по противодействию отмыванию преступных доходов 
и финансированию терроризма, привлечение к административной 
и гражданско-правовой ответственности, — все это выступает решающими факторами при принятии решения клиентами об установлении деловых отношений с финансовыми институтами и как следствие влияет на стабильность финансовой системы государства
Не теряет своей актуальности данная тема исследования и в период мирового экономического кризиса, когда объемы преступной 
деятельности и как следствие проникновение преступных доходов 
в финансовые институты существенно возрастают, так как все большая часть денежных средств перетекает в по-прежнему доходный 
сектор экономики — теневой (криминальный) сектор. Одновременно традиционные финансово-экономические отношения претерпевают существенное ухудшение и снижение на фоне кризиса, снижается уровень ликвидности. В период острой нехватки ликвидности 
финансовые институты сталкиваются с проблемой привлечения де

Введение

7

нежных средств, часть которых может быть получена преступным 
путем. Так, по заявлению главы Управления ООН по борьбе с наркотиками и организованным криминалом (UNODC), ряд банков, 
оказавшихся в конце 2008 г. перед перспективой банкротства, был 
спасен с помощью денег, вырученных от торговли наркотиками1. 
Таким образом, острота проблемы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма не только не снижается, а наоборот, в сложный 
финансово-экономический период как в мире, так и в отдельном 
государстве многократно возрастает.
Одним из дискуссионных вопросов в науке финансового права 
в настоящее время является вопрос предмета финансового права, 
расширения его границ, в том числе за счет общественных отношения, ставших ответом на вызовы XXI в., к которым, без сомнения, 
относятся вопросы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
В науке финансового права до сих пор не проводилось комплексных исследований вопросов правового регулирования деятельности финансовых институтов в системе финансового мониторинга 
в Российской Федерации и зарубежных странах. Как справедливо 
подчеркивает Э. Д. Соколова, в литературе отмечалось, что мировой опыт в области противодействия легализации «преступных» 
доходов насчитывает более десятка лет, поэтому изучение указанного опыта необходимо для теории и практической деятельности 
в данной сфере общественной жизни России2. 
Поскольку финансовые институты (кредитные организации, 
профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые, 
лизинговые, факторинговые компании и др.) составляют институциональную основу системы финансового мониторинга, основным 

1 Поморцев. А. Наркомафия спасает банки // РБК daily. 2009. 27 янв. 

2 Соколова Э. Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства муниципальных образований: Дисс. … д-ра юрид. 
наук. М., 2008. С. 289–290.

Правовое регулирование финансового мониторинга (российский 
и зарубежный опыт)

направлением исследования стал анализ категорий «финансовый 
мониторинг», «система финансового мониторинга», «легализация 
преступных доходов», «финансирование терроризма», «финансовый институт», «система мер по противодействию преступных доходов и финансированию терроризма».
Исходя из наличия основополагающих элементов системы финансового мониторинга, в работе проведен сравнительно-правовой 
анализ существующих систем, выделены общие и особенные элементы и признаки функционирования национальных систем финансового мониторинга. Сравнительно-правовое исследование 
данных проблем имеет как фундаментальное теоретическое значение для науки финансового права, так и прикладное значение 
для совершенствования национальных и международного законодательств в сфере финансового мониторинга. Представляется, что 
правовое регулирование деятельности финансовых институтов 
в системе финансового мониторинга должно основываться на результатах сравнительно-правового анализа и комплексного исследования вопросов противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, как в России, так и в зарубежных странах.

ГЛАВА 1
Финансовый мониторинг: правовая 
сущность

1.1.  Отмывание преступных доходов 
и финансирование терроризма: правовая 
составляющая

Отмывание преступных доходов как общественное явление существовало во все времена. Например, желание исключить любые подозрения в том, что данное имущество было приобретено неправомерным путем и в то же время желание пользоваться им открыто 
появилось уже у первого преступника, который пошел на неправомерные действия ради наживы. В противном случае открытое использование данного имущества было бы достаточно затруднительным. В свою очередь, меры, направленные на противодействие 
отмыванию такого имущества, появились значительно позднее. 
Иными словами, если термин «отмывание преступных доходов» 
можно рассматривать как сравнительно новый, то сама деятельность по отмыванию доходов, полученных преступным путем, насчитывает многие столетия.
В этой связи в настоящее время не представляется возможным 
определить источник происхождения термина «отмывание денежных средств». Существует множество теорий и версий относительно времени появления термина «отмывание преступных доходов». 
Наиболее распространенной версией является изобретение данного 
термина известным преступником Аль Капоне, при котором денежные средства, полученные от незаконного производства и продажи 
спиртного, для придания им правомерного характера смешивались 
с наличным оборотом американских прачечных. Кстати, сам тер

Глава 1.  Финансовый мониторинг: правовая сущность

10

мин «отмывание» в переводе на английский звучит как «laundry», 
тот же термин означает и прачечную.1 
По другой версии изобретателем «отмывания денежных средств» 
считается Сальваторе Лучано по прозвищу Счастливчик, который 
в 1923 г. предложил владельцам нелегальных капиталов в США новую 
услуг — вывоз «грязных» денег в Европу и их инвестирование в акции 
промышленных предприятий Швейцарии, Германии и Италии.2

К родоначальникам легализации преступных доходов также относят Мейера Лански (Мейер Суховлянский), который за счет игорных заведений, расположенных на Кубе, переводил неправомерно 
полученные денежные средства из Швейцарии на Кубу, а затем 
переправлял их во Флориду, что создавало картину «возвращения 
зарубежных инвестиций в Америку на законных основаниях».3

В свою очередь, П. Лилли, не определяя родоначальника самого 
термина, считает, что «термин «отмывание денег» впервые появился в Америке в 20-е гг. прошлого века. Преступные банды того времени стремились примерно к тому же, к чему стремятся и в наши 
дни — отделить плоды преступных деяний от соответствующей 
им противозаконной деятельности. В этих целях они начинали 
какое-либо дело с большим кругооборотом наличных денег (например, открывали прачечную или автомойку), вкладывали в него 
деньги, вырученные в результате нечестных деяний, и получали 
законную прибыль, оправдывая тем самым (с коммерческой точки 
зрения) логичность обращения столь крупных денежных сумм».4

1 Mathers Ch. Crime School: Money laundering. Firefly Books (U.S.) Inc., 2004. 
P. 21.

2 Безценный А. П. Постатейный практический комментарий к Федеральному закону от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» для работников кредитных организаций. М., 2005. С. 3.
3 Зубков В. А., Осипов С. К. Российская Федерация в международной системе противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. М., 2007. С. 19–20.

4 Лилли П. Грязные сделки. Тайная правда о мировой практике отмывания 
денег, международной преступности и терроризме. Ростов н/Д., 2005. С. 21–22.

1.1.  Отмывание преступных доходов и финансирование терроризма: правовая 
составляющая

11

В рамках онтологического анализа, на наш взгляд, необходимо 
говорить о «народном творчестве», когда используемый термин начинает широко употребляться как среди преступного сообщества, 
так и среди тех, кто с ним борется. Единственно, что подтверждается представленными выше точками зрения, это то, что сам термин 
имеет американское происхождение и время его возникновения 
следует датировать 20-ми гг. XX в. 
Обратимся к официальным источникам. Как считает коллектив 
авторов, в официальном лексиконе выражение «отмыть деньги» 
можно считать относительно свежим неологизмом. Впервые его 
начали употреблять в газетах во времена Уотергейтского скандала 
1973 г., а в юридическом контексте это выражение впервые появилось в США в 1970 г. При этом сам термин авторы определяют как 
процесс преобразования нелегально полученных («черных») денег 
во внешне легальные, т. е. имеющие законное объяснение своего 
происхождения («белые») деньги.1 
Одним из первых стало определение «отмывания», указанное 
О. Ю. Якимовым и сформулированное американской президентской комиссией по организованной преступности в 1984 г.: «отмывание денег является действием, которое скрывает наличие, 
противоправное происхождение или противоправное использование дохода и, наконец, создание представления о его законном 
происхождении».2 
 Правовое определение данный термин получил в 80-х годах 
прошлого века. Так, определение «отмывание преступных доходов» можно найти в ряде международных правовых актов, в таких, как Венская конвенция ООН о борьбе против незаконного 

1 Бухарев В. Б., Трунцевский Ю. В., Шулепов Н. А. Зарубежный опыт в сфере 
правового регулирования противодействия легализации (отмыванию) доходов, приобретенных преступным путем // Международное публичное и частное право. 2007. № 4. С. 24.

2 Цит. по: Якимов О. Ю. Легализация (отмывание) доходов, приобретенных 
преступным путем: уголовно-правовые и уголовно-политические проблемы / 
Под ред. Н. А. Лопашенко. СПб., 2005. С. 150.

Глава 1.  Финансовый мониторинг: правовая сущность

12

оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.,1 
Страсбургской конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 
1990 г.,2 Директива Совета ЕС от 10 июня 1991 г. 91/308/ЕЕС «О 
предотвращении использования финансовой системы в целях отмывания денег»3 и многих других международных актах. 
В настоящее время наиболее широкое определение «отмывание 
преступных доходов» содержится в ст. 6 Конвенции против транснациональной организованной преступности (принята в Нью-Йорке 
15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 
55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН), в соответствии с которой основными действиями, которые международные правоведы 
относят к отмыванию преступных доходов, являются:
1) конверсия или перевод имущества, если известно, что такое 
имущество представляет собой доходы от преступлений, в целях 
сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества 
или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;
2) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, 
местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на 
имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;
3) приобретение, владение или использование имущества, если 
в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;
4) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми по настоя
1 Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. 
Вып. XLVII. М., 1994. С. 133–157.
2 СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 203.

3 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. М., 2004. С. 361.