О соотношении правового и экономического аспектов в охране природы

ление) самостоятельного федерального Министерства охраны окружающей среды.

Во-вторых, целесообразно создание при Президенте РФ органа 

по кодификации и совершенствованию экологического законодательства по типу Совета при Президенте Российской Федерации по 
кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. 
Для обеспечения качества окружающей природной среды и разумного природопользования как условия развития экономики с учетом 
ее реальных возможностей нужна политическая воля в сочетании с 
мобилизацией возможностей лучших специалистов — ученых и 
практиков.

Таковы основы интеграции правового регулирования экологиче
ских отношений с точки зрения существующих реалий и перспектив.

DOI 10.12737/3694 
В.И. Данилов-Данильян,

член-корреспондент РАН

О СООТНОШЕНИИ ПРАВОВОГО 

И ЭКОНОМИЧЕСКОГО АСПЕКТОВ 

В ОХРАНЕ ПРИРОДЫ

Постановка экономических проблем охраны природы — заслуга 

английского экономиста А.С. Пигу, который ввел понятие внешнего 
эффекта, или экстерналии1. Согласно Пигу, экстерналии возникают 
тогда, когда косвенные результаты деятельности не учитываются 
рынком или учитываются в недостаточной степени. Если эти результаты для тех, кто испытывает их последствия, являются негативными 
(например, загрязнение окружающей среды) и при этом чрезмерными (население не только испытывает дискомфорт, но и начинает 
терять здоровье), то может возникнуть ситуация «провала рынка», 
которая заключается в том, что экономически эффективная (в рыночных оценках) деятельность с общественной точки зрения оказывается нецелесообразной или ее объем не соответствует общественным интересам и требует корректировки. Возможна и обратная ситуация, когда последствия являются позитивными, но Пигу 
интересовали, прежде всего, негативные экстерналии: еще в начале 
прошлого века он обратил внимание на их широкое распространение 
в сфере, которую теперь называют охраной окружающей среды. Эти 

1 
См.: Пигу А. Экономическая теория благосостояния. В 2 т. М., 1984.

II. Экологическое законодательство – пути развития 

нежелательные явления Пигу объяснял тем, что экстерналия проявляется вне сферы действия рынка, и предлагал меры, которые заставят рынок обратить на нее внимание, оценить ее последствия, сопоставить благодаря такой оценке сопутствующие факторы — позитивные и негативные, т.е. вовлечь их в сферу рыночных отношений, 
интернализировать. 

В случаях, которые рассматривал Пигу, позитивные факторы – 

это производимые товары, определяющие доход производителя постольку, поскольку они удовлетворяют спрос, так что рыночные 
цены на них известны. Негативные факторы — это экономические 
последствия загрязнения и иных видов воздействия на окружающую 
среду, рыночных оценок которых, наоборот, либо вообще не существует, либо такие оценки заведомо занижены и неадекватны. Основная мера, обеспечивающая интернализацию, заключается во 
введении корректирующего налога (впоследствии его стали называть 
пигувианским) для экономических агентов, деятельность которых 
вызывает экстерналии, т.е. для субъектов экстерналии, — в объеме 
наносимого ущерба. Помимо налога, Пигу предлагал также выплачивать тем, кто терпит ущерб, — объектам экстерналии, – корректирующие субсидии. Пигувианский налог — плата, которую общество 
должно использовать для покрытия издержек, обусловленных негативной экстерналией, а значит, для ликвидации, а еще лучше — для 
предотвращения провалов рынка.

До серьезных попыток практического использования предложе
ний Пигу было еще довольно далеко, когда они вызвали острую критику другого экономиста — Р. Коуза. В статье «Проблема социальных 
издержек»1 он утверждал, что подход Пигу не учитывает симметричности отношений между субъектом экстерналии и ее объектами2. 
Такая симметричность, по Коузу, состоит в том, что, уплачивая пигувианский налог, субъект экстерналии, в свою очередь, понесет экономический ущерб, равный сумме налога. Ущерб при этом наносится не только экономическому агенту, но и обществу — в том случае, 
если следствием станет сокращение деятельности, в результатах которой оно заинтересовано. Следовательно, возникает вопрос, надо 
ли взыскивать ущерб. «Ответ, конечно, не ясен, — писал Коуз, — 
если мы не знаем ценности того, что приобрели, и ценности того, 
чем пожертвовали»3. Приводя в качестве одной из иллюстраций загрязнение реки сбросом неочищенных сточных вод, в результате чего 
гибнет рыба, он поясняет: «Если для нас вредный результат загряз
1 
См.: Coase R. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. 1960. №. 1.

2 
См.: Коуз Р. Фирма, рынок и право. М., 2007. С. 92–149.

3 
Там же. С. 93.

В.И. Данилов-Данильян

нения в том, что оно убивает рыбу, следует решить, насколько ценность утраченной рыбы больше или меньше ценности продукта, 
который можно получить за счет загрязнения реки»1. Если по 
настоя нию объекта экстерналии ее субъект сократит объем своей 
деятельности (так, что условия для обитания рыбы нормализуются), 
то субъект вправе ставить вопрос о том, чтобы уже его собственные 
потери были компенсированы (например, рыболовами). Таким образом, заключает Коуз, надо сопоставлять потери обеих сторон и ни 
в коем случае не принуждать субъекта экстерналии к компенсации 
ущерба ее объекту (объектам), если это приведет к сокращению деятельности первого в объеме, превышающем (по экономической 
оценке) этот ущерб.

Решение проблемы экстерналий (или, по Коузу, вредных послед
ствий) состоит в том, чтобы минимизировать общие потери или, что 
равносильно, максимизировать общественный результат. Избегая 
подобных трудноопределимых понятий, Коуз оперирует терминами 
«частные издержки» и «общественные (социальные) издержки»: первые несут субъекты и объекты экстерналий, вторые — общество (экономика) в целом. Коуз не возводит теоретических конструкций, не 
использует математического моделирования и т.п., его аргументация 
основана исключительно на рассмотрении множества частных примеров, где всегда задействованы два участника или, самое большее, 
две стороны (один из участников — объект экстерналии — может 
быть коллективным, например лес вдоль железной дороги, способный возгораться от искр при движении электровозов, принадлежит 
нескольким владельцам). Для подобных случаев Коуз полагает общественный результат равным сумме результатов обеих сторон с учетом их потерь. Если частные и общественные издержки совпадают, 
значит, ресурсы распределены наиболее эффективно и достигнуто 
экономическое (рыночное) равновесие в полном соответствии с неоклассической экономической теорией.

Лучший способ максимизировать общественный результат, т.е. 

выяснить, когда потери больше — в случае компенсации ущерба от 
экстерналии или при отказе от нее, по Коузу, состоит в том, чтобы 
доверить решение этой задачи рынку. «Ситуация, которую экономисты склонны рассматривать как взывающую к корректирующему 
правительственному вмешательству, зачастую и возникает именно в 
результате правительственного действия. Такое действие не обязательно является неразумным. Но есть реальная опасность, что чрезмерное правительственное вмешательство в хозяйство может привести к тому, что защита от тех, кто порождает вредные для других 

1 
Коуз Р. Указ. соч. С. 93.

II. Экологическое законодательство – пути развития 

последствия, зайдет слишком далеко»1. Заметим, что чрезмерное 
вмешательство кого бы то ни было во что бы то ни было всегда сопряжено с риском зайти слишком далеко, — всегда и во всем важно 
знать меру. Последнее справедливо по отношению как к государству, 
так и к рынку. Кроме того, при всей своей любви к примерам Коуз 
не приводит ни одной реальной (не воображаемой) ситуации, которая демонстрировала бы негативный эффект, вызванный вмешательством государства в дела рыночной (разумеется, не централизованно 
планируемой) экономики. Конечно, к моменту публикации статьи 
«Проблема социальных издержек» широкого практического опыта 
применения пигувианского подхода еще не было, но такой опыт уже 
имелся в 1988 г. Так что критика Коузом пигувианской концепции 
интернализации внешних эффектов остается чисто умозрительной.

Предлагая доверить рынку решение задачи предотвращения про
валов самого этого рынка, Коуз пытается сформулировать условия, 
которые должны быть выполнены для достижения такого результата. 

Первое из них — четкое определение — спецификация прав на ту 

собственность, которая оказывается «вовлеченной» в проблемную 
ситуацию при возникновении экстерналии или лишь угрозе ее возникновения. Все судебные казусы, которые Коуз рассматривает в 
качестве примеров, завершались убедительным решением спора 
именно в тех случаях, когда суду удавалось разобраться в этой проблеме. Здесь надо отметить, что для Великобритании и США, где 
действует прецедентное право, сама постановка проблемы о правах 
звучит существенно иначе, чем в странах континентальной Европы, 
требуя от суда творческого подхода. Коуз во многом опирается на эту 
традицию: его работы по дискурсу гораздо больше напоминают труды английских и американских юристов, посвященные прецедентному праву, чем экономические исследования. (Коуз родился в Великобритании в 1910 г., дважды подолгу работал в США и в 1955 г. 
переехал туда окончательно.) Спецификация прав, как следует из его 
текстов, — это длительный процесс как бы судебного рассмотрения 
различных казусов и создания прецедентов, что радикально расходится с методологией экономической теории, которая всегда стремится к концептуальным построениям. По этому пути Коуз идет 
дальше (существенно дальше!) определения прав собственности и 
говорит не только о них, но о любых правах, имеющих отношение к 
возникновению экстерналии и развитию ее последствий, о «праве 
выполнять определенные (физические) действия»2 — производить, 
использовать ресурсы, воздействовать на окружающую среду (в том 

1 
Коуз Р. Указ. соч. С. 127.

2 
Там же. С. 148.

В.И. Данилов-Данильян

числе химическим загрязнением, шумом, созданием пожароопасной 
обстановки, например при движении электропоездов по дороге, проложенной через лес) и т.д. и т.п. Более того, и это главное у Коуза, 
всевозможные права при их четком определении сами становятся 
объектами купли-продажи на рынке, получают свою денежную (рыночную) оценку и благодаря этому без затруднений соизмеряются со 
всеми иными благами, услугами и сущностями, которыми торгуют 
на этом рынке.

Второе условие — отсутствие или пренебрежимо малая величина 

трансакционных издержек, которые необходимы для совершения 
сделок. Эти издержки включают: поиск информации о продавцах и 
«товаре» (для покупателей) или покупателях (для продавцов); ведение переговоров; измерение свойств и количества «товара» и его 
оценку; юридическое оформление сделок, судебные издержки, установленные платежи в административных органах и т.п.; «теневые» 
издержки, к которым относятся самые разнообразные возможные 
расходы и потери — от происходящих вследствие прямого обмана 
партнером по сделке (например, в рекламе) до взяток в любых явных 
и неявных формах. Именно Коуз в статье «Природа фирмы»1 ввел 
понятие трансакционных издержек и впоследствии не раз подчеркивал его исключительную важность для объяснения процессов, 
происходящих в реальной экономике. Одновременно он указывал, 
что в «экономической теории классной доски», т.е. такой, которая 
далека от действительных экономических процессов, трансакционные издержки игнорируются (или, что то же самое, полагаются равными нулю).

Итак, суть предложенного Коузом решения проблемы экстерна
лий можно выразить следующим образом.

Утверждение 1. Спецификация прав и отсутствие трансакционных 

издержек достаточны для того, чтобы провалы рынка не возникали. 

Сам Коуз в статье 1960 г. не выделял какое-либо утверждение в 

качестве выражающего его основную мысль. 

Подобное утверждение под названием «теорема Коуза» сформу
лировал в 1966 г. Дж. Стиглер. 

Утверждение 2. В условиях совершенной конкуренции частные и со
циальные издержки будут равны2. 

Именно после этого (авторитет Стиглера в 1966 г. был гораздо 

выше, чем авторитет Коуза) экономисты обратились к первоисточнику с целью уточнить формулировку, ведь среди условий, опреде
1 
Коуз Р. Указ. соч. С. 36–57.

2 
См.: Stigler G. The theory of price. N.Y.: Macmillan & Co., 1966 (цит. по: Коуз Р. Указ. 
соч. М., 2007. С. 151).

II. Экологическое законодательство – пути развития 

ляющих понятие «совершенная конкуренция», на первый взгляд, не 
все имеют отношение к проблемам, рассматриваемым Коузом. В результате было предложено множество вариантов. Представляется, 
что относительно приемлемым для большинства комментаторов и 
последователей является нижеследующий.

Утверждение 3. Если права четко определены (специфицированы) и 

трансакционные издержки равны нулю, то распределение ресурсов 
(структура производства и его конечный результат) будет оставаться 
неизменным и эффективным независимо от изменений в распределении 
прав.

Отметим, что эта формулировка практически совпадает с той, 

которую в 1988 г. дал сам Коуз в «Заметках к “Проблеме социальных 
издержек”»1.

На первый взгляд, утверждение 3 по содержанию заключения (но 

не исходных предпосылок) далеко от тезиса Коуза (утверждение 1) 
и формулировки Стиглера (утверждение 2). На самом деле тезис Коуза можно считать следствием утверждений 2 и 3 — конечно, если 
согласиться с возможностью хотя бы условного применения операции логического следования к столь туманным суждениям. Эти суждения относятся к «экономической теории классной доски»; и список предпосылок, из которых они исходят, должен начинаться с 
предположения о том, что все феномены, о которых идет речь (производимые продукты; природные ресурсы; объекты недвижимости; 
неудобства, которые населению приходится терпеть, когда субъекты 
хозяйствования занимаются производственной деятельностью; права на эту и любую иную деятельность и право заявлять о возникающих в результате этой деятельности неудобствах и т.д. и т.п.), имеют 
денежную (рыночную) оценку и без ограничений могут продаваться 
на рынке. 

Если ввести явным образом это подразумеваемое, но крайне ред
ко формулируемое и даже не всегда осознаваемое предположение, 
то о спецификации прав можно уже не вспоминать, разве что в качестве комментария. А если при этом еще и трансакционные издержки отсутствуют (или пренебрежимо малы, так что их величина 
не влияет ни на какие принимаемые решения), то «частные и социальные издержки будут равны», «распределение ресурсов (структура производства) будет оставаться неизменным и эффективным 
независимо от изменений в распределении прав» и «не имеет значения, как первоначально распределяются законные права». Но можно и «обратить» проблему, поставив следующий вопрос: в какой экономике могут иметь место все перечисленные в качестве выводов 

1 
См.: Коуз Р. Указ. соч. С. 150–151.

В.И. Данилов-Данильян

свойства (вызывающие восхищение и возбуждающие мечтательность)? Ответ: только в такой экономике, где все феномены, относящиеся к человеческой жизни, имеют денежную оценку, притом 
точную, и торгуются на рынке.

Отмеченное свойство обсуждаемых утверждений не следует свя
зывать с атрибутом необходимости и достаточности, скорее это просто тавтологичность. Действительно, какое значение имеет первоначальное распределение прав (да и что это такое — первоначальное 
распределение? когда и где было это начало?), если заранее известно, 
что все продается и покупается, перепродается и перекупается. Откуда возьмутся экстерналии в мире, где все оценено (включая любые 
неприятности, обусловливаемые чьей-либо деятельностью) и без 
всяких трансакционных издержек можно продать или купить любое 
право, поскольку все права специфицированы, а других нет и быть 
не может? И конечно, в таком мире частные и социальные издержки 
просто не могут различаться, так как все — «субъекты», «объекты» и 
социум — оценили все, что существует, в единых ценах и при своей 
несомненно полной рациональности выбрали оптимальный вариант 
бытия, т.е. продали все, что можно эффективно продать, купили все, 
что при наличных бюджетных ограничениях целесообразно купить, 
и успокоились. Остается только спросить: вы хотите жить в таком 
мире?

Очевидно, что все приведенные (и нецитированные тоже) фор
мулировки не являются настолько строгими, чтобы можно было ставить вопрос о доказательстве теоремы Коуза. Тем не менее литература пестрит оборотами типа «для доказательства теоремы Коуза рассмотрим пример такой-то». На самом деле строгое позитивное 
утверждение не может быть доказано никаким количеством примеров, хотя всего лишь одного примера достаточно для его опровержения (и доказательства негативного утверждения). Усилия предложить 
строгую формулировку, относительно которой можно было бы ставить вопрос о корректном доказательстве, по-видимому, безнадежны. Через 20 лет после «запуска» Стиглером теоремы Коуза Р.Д. Кутер отметил, что любая попытка строго сформулировать это утверждение превращает его либо в ложное высказывание, либо в 
тавтологию1.

Уже в статье 1960 г. Коуз признавал, что количественное опреде
ление показателей, которые должны быть приняты во внимание при 
переговорах (необходимый компонент любых рыночных взаимодей
1 
См.: Cooter R.D. Coase theorem // The New Palgrave: A Dictionary of Economics. V. 1. 
L., 1987 (рус. пер.: Кутер Р.Д. Теорема Коуза // Экономическая теория. М., 2004. 
С. 61–69).

II. Экологическое законодательство – пути развития 

ствий), может оказаться очень сложной задачей, как и четкое определение (спецификация) прав. Экологам очевидно, что эти задачи 
практически неразрешимы в случаях, когда дело касается публичных 
экологических интересов на достаточно высоких уровнях организации (административной, социальной, природной), причем неразрешимы даже теоретически, при самых грубых упрощающих предположениях в случае глобальных экологических полезностей: кому 
принадлежат и в чем состоят права, например, на глобальный климат 
или на озоновый слой, как можно «специфицировать» такие права?

Спецификация прав всегда полезна, но в реальности, в отличие 

от «экономики классной доски», не всегда осуществима и необходима. Тщательный анализ даже тех предельно упрощенных, «игрушечных» ситуаций, которые в качестве примеров рассматривает Коуз, 
показывает, что спецификация прав собственности и прочих прав, 
о которых необходимо говорить в этих случаях, — задача, вряд ли 
разрешимая в экономике со стихийно развивающимся рынком.

Возьмем хотя бы пример с рекой, куда предприятие (субъект эк
стерналии) сбрасывает отходы, в результате чего гибнет рыба и рыбное хозяйство (объект экстерналии) терпит убытки. Позволительно 
спросить: где Коуз нашел загрязнение, результат действия которого 
сводится только к гибели рыбы? У факта загрязнения водного объекта в действительности значительно больше последствий. Растут 
затраты на водоподготовку (если данный водный объект используется как источник питьевого водоснабжения), либо, если вода недостаточно очищается, оказывается негативное воздействие на здоровье людей. Похожие проблемы возникают и при потреблении воды 
в промышленности, а если вода была нужна для орошения, то ее 
качество может настолько ухудшиться, что это повлечет снижение 
плодородия почвы и урожайности либо гидромелиорация станет вообще невозможной. Уменьшается и привлекательность местности 
около водного объекта для ее рекреационного использования, угнетается (в экстремальных случаях – уничтожается) экосистема водного объекта и прибрежной территории. Важно отметить два обстоятельства: во-первых, указанные явления, как правило, происходят 
одновременно; во-вторых, оценка эффектов, обусловливаемых этими явлениями, даже в натуральных измерителях, не говоря уже о 
стоимостных, несопоставима по сложности с процедурой оценки 
потерь рыболовов из-за гибели рыбы.

Но пусть даже будут проигнорированы все последствия сброса 

загрязнителей в реку, кроме потерь рыболовов (это совсем не то же 
самое, что гибель рыбы, поскольку не требует экосистемного анализа, ограничиваясь самой примитивной «экономикой»). Но как, даже 
при этих крайне примитивизирующих реальную ситуацию предпо
В.И. Данилов-Данильян

ложениях, специфицировать права? Река, ресурсами которой пользуются многие другие экономические агенты (гидроэнергетика, судоходство, городское и сельское хозяйство — к тому же, возможно, 
через посредников), вряд ли принадлежит кому-либо из них на правах владения, но если принадлежит, то это неизбежно приводит к 
сложностям в отношениях с другими агентами, которым продаются 
права распоряжения или пользования. (Скорее всего, владельцем 
является государство, представляемое национальными и/или региональными органами управления, но ведь это шаг в сторону пигувианского подхода.)

Какими правами может обладать загрязняющее реку предприя
тие? Очевидно, его интересует право на сброс сточных вод. Но такое 
право не может распространяться на любые объемы сброса, да и загрязняющих предприятий обычно несколько. Стало быть, владелец 
будет продавать разрешения на сброс загрязнений. Тогда надо уточнить, какой общий объем будет торговаться. Если неограниченный, 
то это означало бы, что на рынке продается бесконечное количество 
разрешений на бесконечное количество единиц сброса, и цена разрешения упала бы до нуля, что вряд ли соответствует совпадению 
частных и социальных издержек, эффективности и т.п. Объем предложения производимых продуктов ограничен производственными 
возможностями, а чем ограничен объем предложения разрешений 
на выбросы? Чтобы установить такое ограничение, владельцу водного объекта придется принимать во внимание экологические факторы — другие, помимо приема загрязнений, хозяйственные функции водного объекта и т.п. Это уже не просто серьезный шаг в сторону пигувианского подхода, а полная капитуляция перед ним. Ведь 
введение подобного ограничения, производимое извне рынка и распространяемое на торгуемые на рынке объекты, представляет собой 
способ интернализации внешнего эффекта (экстерналии), пусть 
даже и не предусматривавшийся самим Пигу. Именно внешнее ограничение заставляет рынок обратить внимание на экстерналию 
(в данном случае — загрязнение реки), признать ценность нарушаемого ею фактора (чистоты реки) и отклонить от нуля цену «товара» 
(разрешения на сброс), созданного для регулирования этой экстерналии. Не стихийно развивающийся рынок формирует свой новый сектор (торговлю разрешениями на сброс) – это делает государство, принявшее решение нормализовать ситуацию, порожденную экстерналией, 
посредством интернализации внешнего эффекта.

Основной недостаток концепции Коуза с экологической точки 

зрения состоит в недопустимом упрощении и искажении идеи интернализации внешних эффектов. Дело ведь не в том, как представлял себе интернализацию Пигу, а в том, как следует трактовать ее с 

II. Экологическое законодательство – пути развития 

учетом новых наблюдений за возникновением экстерналий и накопленного практического опыта борьбы с ними, нацеленных на развитие общей концепции и механизмов интернализации. Корректирующий пигувианский налог (например, плата за загрязнение окружающей среды) Коуз мыслит обязательно в объеме, равном оценке 
ущерба, сводя интернализацию внешних эффектов к элементарному 
возмещению нанесенного вреда. Однако идея интернализации состоит вовсе не в этом. Главная проблема заключается в том, что рынок не «замечает» образования экстерналии, поскольку внешний 
эффект связан с благами, у которых нет рыночных оценок (с неторгуемыми благами) или такие оценки заведомо неадекватны. И дело 
здесь не в сложностях расчета, а в невозможности их осуществить в 
принципе, если в какой-либо форме не будет реализована интернализация (вовлечение в сферу рыночных отношений). Последняя 
обеспечит появление рыночных оценок для связанных с экстерналией неторгуемых благ. Такие оценки почти наверняка будут недостаточны, что неизбежно, но они станут ориентиром для дальнейших 
решений. В какую сторону надо корректировать ставки платежей и 
различные ограничения, становится ясно только в ходе интернализации, при мониторинге этого процесса, обеспечивающем обратную 
связь системы принятия решений с реальной экономикой, а не с 
«экономикой классной доски». Инструментария более эффективного, чем метод проб и ошибок с обязательной обратной связью, для 
управления процессами такого рода никто еще не предложил.

Рынок, как и другие социальные образования, при определенных 

условиях «самозарождается», но его возникновение, точнее — возникновение отдельных его секторов, может быть инициировано извне. Именно так произошло с рынком разрешений на выбросы диоксида серы в США (так называемый bubble principle — принцип 
пузыря) и мировым рынком квот на выбросы парниковых газов 
(в соответствии с Киотским протоколом). Нередко принцип пузыря 
объявляют изобретением коузианского подхода, так как в конечном 
счете его осуществление приводит к появлению новых, причем реально торгуемых, прав — в данном случае на загрязнение. Однако, 
как было показано, возникновение этих прав невозможно без установления пределов воздействия на окружающую среду для территориальной (или глобальной) производственной системы в целом (под 
«пузырем»). При этом не принципиально, устанавливаются ли такие 
пределы директивно «сверху» (если система не выходит за границы 
одной страны) или представляют собой добровольно взятые обязательства стран в рамках международных соглашений. Без этого 
исходного импульса — установления пределов — никакой рынок 
разрешений (прав) на выбросы не возникает и никакие права на вы
В.И. Данилов-Данильян