Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ДРУЖБЫ НАРОДОВ 

 

 

 

 на правах рукописи 

 

Виноградова Полина Анатольевна 

 

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ 

ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

 

 

 

12. 00. 02 – Конституционное право; муниципальное право 

 

 

Диссертация  

на соискание ученой степени кандидата 

юридических наук 

 

 

 

Научный руководитель: 

доктор юридических наук, 

профессор Гребенников В.В. 

 

 

 

 

Москва - 2006 г. 

ОГЛАВЛЕНИЕ  

ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................. 3 

ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .......................... 17 

§ 1. Понятие и система конституционных гарантий местного 
самоуправления ................................................................................................ 17 
§ 2. Гарантия самостоятельности местного самоуправления ...................... 27 
§ 3. Гарантия права граждан на осуществление местного    
самоуправления ................................................................................................ 48 
§ 4. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту ......... 54 
§ 5. Гарантия права местного самоуправления на компенсацию 
дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых 
органами государственной власти ................................................................. 70 

ГЛАВА II. РЕАЛИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ГАРАНТИЙ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . 77 

§ 1. Правовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской 
Федерации ......................................................................................................... 77 
§ 2. Механизм реализации основных конституционных гарантий местного 
самоуправления в Российской Федерации .................................................. 128 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................. 168 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .......................................................... 178 

Нормативные правовые акты и судебные решения ................................... 178 
Монографии и статьи ..................................................................................... 188 
Диссертации и авторефераты диссертаций ................................................. 199 

ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................ 201

Приложение 1. Нормативные правовые акты субъектов Российской 
Федерации в сфере местного самоуправления ........................................... 201 
Приложение 2. Сравнительная таблица количества муниципальных 
образований в Российской Федерации ........................................................ 202 
Приложение 3. Государственный реестр муниципальных образований 
Российской Федерации .................................................................................. 208 
Приложение 4. Данные о сроках полной реализации всех положений 
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Российской 
Федерации» в субъектах Российской Федерации  ...................................... 209 
  

ВВЕДЕНИЕ 
 

Актуальность темы диссертационного исследования. Местное 

самоуправление - важный элемент федеративного устройства Российской 

Федерации, обеспечивается наличием конституционных гарантий, создание 

условий для реализации которых является задачей органов государственной 

власти. 

Для государства необходимость закрепления гарантий осуществления 

местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что данный 

уровень публичной власти наиболее приближен к населению и призван 

решать 
основные 
вопросы 
жизнедеятельности 
граждан, 
учитывая 

особенности и конкретные условия каждой территории. 

На начальном этапе реформ 90-х годов XX-го столетия под термином 

«местное самоуправление» понимались как местные органы государственной 

власти, так и территориальные органы общественного самоуправления, а 

также их совокупность. 

В Конституции Российской Федерации нет определения понятия 

«местное самоуправление». 

Вместе с 
тем, местное самоуправление 
как 
одна 
из основ 

конституционного строя представляет собой основополагающий принцип 

организации и осуществления власти в обществе и государстве, который 

наряду с другими конституционными принципами определяет систему 

демократического управления в стране, децентрализацию управления1. 

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие 

основные принципы осуществления местного самоуправления, явились 

результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти 

с 
учетом 
сформулированных 
в 
Европейской 
хартии 
местного 

самоуправления2 общих для демократических государств принципов 

децентрализации 
управления, 
самоорганизации 
граждан, 
законности, 

                                                           
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. 
2 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 

осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем 

наиболее эффективно их реализовывать3. 

Президент 
Российской 
Федерации 
в 
Послании 
Федеральному 

Собранию Российской Федерации 2002 года отмечал, что «без дееспособного 

местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю 

невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный 

ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны 

навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут 

граждане страны»4. 

Положение о том, что муниципальный уровень можно рассматривать 

как уровень публичной власти, сформулировано Конституционным Судом 

Российской 
Федерации 
в 
пунктах 
4 
и 
7 
мотивировочной 
части 

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 

1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской 

Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной 

власти в Удмуртской Республике»5, а также в пункта 2 мотивировочной 

части Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 

января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 

93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми 

от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике 

Коми»6. 

Развитие местного самоуправления на протяжении всей истории 

России происходило наряду с процессом централизации государственного 

управления. Ряд авторов считает, что централизация, конечно, необходима в 

условиях внешней угрозы, но в условиях отсутствия такой угрозы она 

ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым 

                                                           
3 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных 
положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской 
Федерации»  // СЗ РФ. 1999 . № 42. Ст. 5011.  
4 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской 
Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета от 
19 апреля 2002 г. № 71. С. 11. 
5 СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. 
6 Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 4 ст. 532. 

результатом централизации является подавление социальной активности и 

невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным 

итогом 
процесса 
централизации 
очень 
часто 
является 
кризис 

государственности7.  

Местное 
самоуправление 
играет 
особую 
роль 
в 
становлении 

гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом 

формирования такого общества, и институтом гражданского общества.  

Местное самоуправление является одной из конституционных основ 

федеративного устройства Российской Федерации. При этом особая 

значимость местного самоуправления состоит в том, что оно позволяет 

создать реальные условия и механизмы непосредственного участия 

населения в управлении делами государства. Реально действующее местное 

самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на 

решении проблем федерального и регионального уровня, что способствует 

повышению эффективности государственного управления8. В этой связи 

государство обязано обеспечить гарантии местного самоуправления в 

соответствии со статьями Конституции Российской Федерации. 

Одной из первоочередных и приоритетных задач государственного 

строительства в настоящее время является функционирование местного 

самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной 

власти. Проблемы, возникающие при осуществлении органами местного 

самоуправления своих полномочий, влияет на состоянии всего общества. 

Конституционное 
провозглашение 
гарантированности 
местного 

самоуправления в Российской Федерации предполагает стабильную и четкую 

систему его гарантий. Они должны соответствовать своему назначению не 

только по форме, но и по содержанию. При этом необходимо учитывать, что 

                                                           
7 Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, 
октябрь 2002 г. С. 48. 
8 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных 
положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской 
Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. 

в системе правовых гарантий федеральный закон является главным и 

основным источником права9. 

При планировании государственного строительства не следует 

рассматривать местное самоуправление только как институт гражданского 

общества или как публичный институт. Он заключает в себе и публичную, и 

общественную составляющую. В отношениях с государством институт 

местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В 

отношениях с сообществами он, по существу, является проводником 

интересов 
государства, 
так 
как 
отстаивает 
целостность 
социально
территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из 

названных составляющих местного самоуправления (общественной или 

публичной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, 

как правило, завершается кризисом государственности10. 

Местное самоуправление представляет собой основополагающий 

принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, 

который, наряду с другими конституционными принципами, определяет 

систему демократического управления в обществе и государстве11. Местное 

самоуправление – не только основа демократии, но и инструмент 

эффективного 
управления, 
экономического 
роста, 
мощный 
фактор 

стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных. 

Государственная теория самоуправления предполагает, что местное 

самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, 

исключает коллизии между обществом и государством12. Отдельные авторы 

усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления 

                                                           
9 См.: Юнина О. Н. Правовые гарантии местного самоуправления // Местное самоуправление: современный 
российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.  
10 Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, 
октябрь 2002 г. С. 48. 
11 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации., М., 1997г. 
12 Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 20. 

опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в 

России и подрывом фундамента государственного управления13. 

Сторонники дуалистического подхода, более точно определяют, что 

самоуправление гармонично сочетает в себе два начала: с одной стороны, 

государственный тип самоуправления, а с другой - общественное 

самоуправление14. 

Конституционное 
провозглашение 
гарантированности 
местного 

самоуправления в Российской Федерации предполагает существование 

стабильной и четкой системы его гарантий.  

В 
современной 
российской 
науке 
местное 
самоуправление 

определяется как форма народовластия (форма публичной власти), 

позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с 

использованием 
собственных 
материальных и 
финансовых 
ресурсов 

самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы 

местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят 

выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать 

определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов 

территориального коллектива15. Это определение подчеркивает основную 

сущность местного самоуправления как социального явления. 

Право граждан на осуществление местного самоуправления возникает 

на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на 

основании волеизъявления населения муниципального образования, то есть 

даже путем проведения референдума население не может отказаться от 

данного права16. 

                                                           
13 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.П. Бачило. М., 1998. 
С.422. 
14 Авакьян А.С. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. 
С.145. 
15 Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и 
проблемы становления. С.- Петербург, 1997. 
16 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о 
проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции 
Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной 
Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст.4943. 

Особые дискуссии и противоречивые позиции в научных юридических 

и политологических исследованиях, в практической деятельности органов 

государственной власти и органов местного самоуправления вызывает 

неоднозначность 
определения 
конституционных 
гарантий 
местного 

самоуправления.  

В этой связи, ряд аспектов, относящихся к исследуемой проблеме еще 

не получили должного научного обоснования в отечественной юридической 

науке и до сих пор относятся к числу мало исследованных. 

Одним из дискуссионных вопросов в научных исследованиях, 

практической деятельности органов государственной власти и органов 

местного самоуправления является вопрос конституционных гарантий 

осуществления и самостоятельности местного самоуправления, несмотря на 

то, что проблема неоднозначного толкования соответствующих положений 

Конституции 
Российской 
Федерации 
неоднократно 
рассматривалась 

Конституционным Судом Российской Федерации, который дал практически 

исчерпывающие толкования и разъяснения самостоятельности местного 

самоуправления во взаимосвязи с положениями Конституции Российской 

Федерации.  

Ввиду 
многообразного 
толкования 
конституционных 
гарантий 

местного самоуправления представляется целесообразным провести их 

полный анализ, исследование принципов и норм международного права, 

позиций ведущих ученых-конституционалистов и судебной практики.  

Степень научной разработанности проблемы.  Первые научные 

исследование института местного самоуправления в России публикуются в 

XIX веке. Анализ современных проблем местного самоуправления проведен 

с 
учетом 
исторически 
обусловленных 
взглядов 
и 
идей, 
которые 

сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких 

как А. И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, А. Д. Градовский, И.И. Дитятин, 

Н.М. Коркунов, В.О. Ключевский, М. И. Лазаревский, Н. Н. Лазаревский, Л. 

Лаптев, К.А. Пажитнов, Б.Н. Чичерин и других1  

Рассмотрение вопроса развития местного самоуправления в советский 

период проводилось на основе трудов В.М. Курашвили, Б.М.Лазарева, А.И. 

Лепешкина, В. Морозова, В.М. Монохина, А.К. Соколова, О.И. Чистякова. 

При подготовке работы использованы результаты, изложенные в 

трудах зарубежных исследователей, таких как Ж. Ведель, Л.Шапиро. 

Диссертант в своем исследовании опирался на общефилософские труды М. 

Вебера, А. Гамильтона, А. де Токвиля, Ш.-Л. Монтескье. 

Работа, направленная на анализ правовых аспектов обеспечения 

конституционных гарантий местного самоуправления будет представлять 

научный и практический интерес. 

Объектом диссертационного исследования являются общественные 

отношения по реализации конституционного права на осуществление 

местного 
самоуправления, 
в 
том 
числе 
правовое 
обеспечение 

конституционных гарантий местного самоуправления.  

Предметом 
исследования 
являются 
конституционно-правовые 

аспекты 
институционализации 
гарантий 
местного 
самоуправления 
в 

Российской 
Федерации 
и 
правовые 
нормы, 
регламентирующие 

конституционные гарантии местного самоуправления. 

Цель диссертационного исследования. Исходя из актуальности темы, 

в 
настоящем 
диссертационном 
исследовании 
поставлена 
цель 

проанализировать уровень законодательного обеспечения и реализации 

конституционных гарантий местного самоуправления.  

Основные задачи диссертационного исследования. На основе 

анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления 

сформулированы следующие исследовательские задачи:  

                                                           
1 Василевский С.М. Городское самоуправления и хозяйство. СПб., 1906; Васильчиков А.И. О 
самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 
1872; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и 
методах хозяйства. М.; Л., 1928; Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909, Т. I; Дитятин 
И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. 

- провести теоретико-правового анализа положений  Конституции 

Российской Федерации о местном самоуправлении;  

- проанализировать, существующее в науке понятие «гарантии 

местного самоуправления» и их видов; 

- проанализировать государственную политику, направленную на 

обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления, правовых 

аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления 

и их реализацию;  

- 
на 
основе 
исследования 
проводимых 
изменений 
правовой 

регламентации гарантий местного самоуправления, выявить некоторые 

аспекты реализации конституционных гарантий местного самоуправления; 

- выявить тенденции в обеспечении конституционных гарантий 

местного самоуправления и на этой основе предложить меры по 

совершенствованию деятельности органов местного самоуправления; 

- выработать предложения по совершенствованию законодательства 

Российской Федерации, закрепляющего гарантии местного самоуправления. 

Методологической 
основой 
диссертации 
является 
комплекс 

теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и 

методов научного исследования, специальных методов и средств познания 

правовых 
явлений. 
Основным 
методом 
исследования 
является 

диалектический, который сохранил значимость благодаря требованиям 

всесторонности и объективности в научных исследованиях. 

В диссертационной работе использовались также общенаучные и 

частнонаучные методы познания, в том числе сравнительный, системно
структурный, историко-правовой, социологический. В ходе научного 

исследования широко использовались формально-логические методы – 

анализа, синтеза, абстракции. 

Теоретическую основу данного диссертационного исследования 

составляют 
идеи, 
положения, 
обобщения, 
содержащиеся 
в 
трудах 

отечественных и зарубежных авторов по проблемам теории государства и 

права, конституционного, муниципального, административного, финансового 

и других отраслей права, относящихся к вопросам данного исследования, 

материалы научных и практических конференций по различным аспектам 

местного самоуправления. 

Диссертантом изучены основные работы по данной теме, в том числе 

таких ведущих ученых и специалистов, как С.А.Авакьян, А.А. Акмалова, 

Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Г.А. Гаджиев, Л. 

Гильченко, В.В. Гребенников, А. Дементьев, А. А.Ежкова, Н.А. Емельянов, 

А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, Е.И.Козлова, Т.А.Козлова, О.Е.Кутафин, Э. 

Маркварт, 
В.С.Мокрый, 
А.В. 
Некенов, 
В.В.Пылин, 
А.Я. 
Слива, 

И.Стародубровская, 
М.Славгородская, 
А.А.Уваров, 
В.И.Фадеев, 
Т.Я. 

Хабриева, К. Ф. Шеремет, Е.С. Шугрин, Б.С. Эбзеев, А.Юдина и др. 

Нормативную 
основу 
исследования 
составили 
Конституция 

Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской 

Федерации, 
Европейская 
Хартия 
местного 
самоуправления17, 
Указы 

Президента Российской Федерации, федеральные законы, постановления и 

распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства 

регионального 
развития 
Российской 
Федерации, 
законы 
субъектов 

Российской Федерации и муниципальные правовые акты. 

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности 

органов государственной власти, а также материалов парламентских 

слушаний в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме 

этого, 
существенным 
образом 
пополнила 
информационную 
базу 

практическая 
работа 
в 
Департаменте 
федеративных 
отношений, 

государственного управления и местного самоуправления Министерства 

регионального развития Российской Федерации. 

Научная новизна диссертации заключается в проведенном впервые 

комплексном анализе правового обеспечения конституционных гарантий 

местного самоуправления в Российской Федерации, рассмотрении итогов 

                                                           
17 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.