Административно-процессуальное право


   A. H. Миронов






                АДМИНИСТРАТИВНО
                ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО





       Рекомендовано Учебно-методическим советом Учебно-методического центра по профессиональному образованию Департамента образования города Москвы в качестве учебного пособия для студентов образовательных учреждений среднего

      профессионального образования









               МОСКВА
      <а»ррум( гою

УДК 342.9(075.32)
ББК 67.401.031.2я723

     М64




Рецензенты:
доктор юридических наук, профессор кафедры управления в органах внутренних дел УЮИ МВД России Р. Г. Миронов; доктор юридических наук, доцент, директор Центра правовых исследований и консалтинга ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» С. М. Зубарев









            Миронов А. Н.


М64 Административно-процессуальное право : учебное пособие / А. Н. Миронов. — М. : ФОРУМ, 2010. — 176 с. — (Профессиональное образование).


        ISBN 978-5-91134-424-5


         В учебном пособии рассматриваются вопросы административного процессуального права, касающиеся административного процесса, административных производств, их видов и стадий.
         Для учащихся средних специальных учебных заведений, а также может быть рекомендовано студентам вузов.


                                                           УДК 342.9(075.32)
                                                           ББК 67.401.031.2я723













ISBN 978-5-91134-424-5

                                      © МироновА. Н., 2010
                                      © Издательство «ФОРУМ», 2010

                Предисловие












   Административно-процессуальное законодательство РФ является одной из наиболее молодых и динамично развивающихся отраслей российского права.
   За последнее десятилетие было введено в действие большое количество законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих процедуры разрешения споров, возникающих в сфере государственного управления. В частности, в настоящее время действует множество нормативных актов, регулирующих порядок государственной регистрации, лицензирования, проведения различных экзаменов, конкурсов, экспертиз, порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности, привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. В то же время, как показывает анализ, административно-процессуальное законодательство развивается спонтанно, вне какой-либо системы.
   Значительное развитие в сфере регулирования административно-процессуальных отношений получило ведомственное нормотворчество. Многие федеральные органы исполнительной власти устанавливают свои правила разрешения подведомственных им административных дел, что существенно усложняет функционирование всего государственного аппарата, приводит к нарушениям конституционных прав граждан и прав юридических лиц. Бессистемность административно-процессуального законодательства обусловливается, в свою очередь, отсутствием в стране научно обоснованной концепции построения и развития административно-процессуального права. Несмотря на то что проблемы административного процесса и административно-процессуального права исследуются в административно-правовой науке с начала 60-х годов прошлого века, до настоящего времени не выработано единого подхода к пониманию этих проблем. Данное обстоятель

Предисловие

ство является препятствием для построения стройной системы административно-процессуального законодательства.
   В связи с названными обстоятельствами созрела идея подготовки настоящего учебного пособия.



Принятые сокращения

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации.
БНА РФ — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Ведомости РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации.
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации.

Глава 1




                АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА









§ 1. Предмет и система административно-процессуального права. Взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права¹

   Первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.
   Конечно, одной констатации существования предмета регулирования как такового недостаточно для полноты картины, ибо группа общественных отношений, выступающая в роли «потребителя» правового регулирования, должна, с нашей точки зрения, отвечать ряду требований.
   Во-первых, необходимо, чтобы в процессе эволюционного развития сформировалась обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Если такая характеристика не просматривается, то данная группа отношений может выступать как предмет правового института, формирующегося в недрах какой-либо отрасли, уже существующей в системе российского права.
   Следовательно, качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не «умещающиеся» в предметы существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предна

   ¹ В основу параграфа положена работа В. Д. Сорокина «Административный процесс и административно-процессуальное право» (СПб., 2002).

Глава 1. Административно-процессуальное право как отрасль...

значенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.
   Во-вторых, формирование группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно претерпевает процесс соответствующего структурного развития, иными словами, процесс формирования структуры этой группы отношений социально-правовой среды. Структурное формирование — достаточно длительный процесс, в ходе которого данные отношения приобретают дополнительные оттенки, новые свойства, приводящие к определенной дифференциации и одновременному объединению новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе. Словом, быстро ли, медленно ли по социальным меркам, но происходит безостановочное развитие названной группы отношений. Процесс этот может определенным образом ускоряться, особенно в периоды преобразований общественно-экономического строя, коренных изменений в экономике, политической системе и т. д.
   В конечном счете рассматриваемая группа общественных отношений приобретает отчетливые черты социальной системы, имеющей свои элементы, которые взаимодействуют между собой и тем самым придают системе необходимое ей свойство целостности.
   Отмеченное формирование группы общественных отношений социально-правовой среды, приобретение ею системных свойств, позволяющих «претендовать» на роль отраслевого предмета, — это одна сторона дела. Другая сторона, тесно связанная с первой, — это одновременная и своеобразная консолидация правовых норм, вызванных к жизни потребностями «нарождающегося» предмета отраслевого регулирования и предназначенных для воздействия на группы общественных отношений, выступающих в роли такого предмета.
   Логично предположить, что дифференциация и консолидация отношений данной группы определенным образом отражается и на ее структурном развитии, формировании в ней институтов, взаимодействие между которыми и придает данной группе юридических норм системные признаки отрасли права.
   С этим связан второй признак отрасли российского права — наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т. е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.
   Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответ

§ 1. Административно-процессуальное право как отрасль...

7

ствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права как подсистемами одного и того же уровня. Этот третий признак отрасли российского права в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли: гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.
   В то же время, как известно, существуют и другие группы процессуальных норм, которые, в отличие от названных, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.
   Данная группа процессуальных норм не может рассматриваться как отрасль, поскольку для такого признания у нее нет третьего обязательного признака — взаимодействия с другими отраслями российского права на их системном уровне.
   С нашей точки зрения, признаками отрасли российского права являются не традиционные предмет и метод, а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования; б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом; в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня.
   Таким образом, очевидна связь между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не может служить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов в совокупности позволяет рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.
   Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т. е. их системы, и соотношение и взаимосвязь административно-процессу

Глава 1. Административно-процессуальное право как отрасль...

ального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.
    На предмете процессуальной отрасли российского права, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей они участвуют в реализации определенных групп правовых норм иных материальных отраслей российского права.
    Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего необходимо обратиться к характеристике предмета материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые им, входят в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.
    Предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти»¹.
    Регулятивная роль административного права проявляется и там, где действуют нормы иных материальных отраслей права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского, гражданского и других отраслей права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования².
    Предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее:
    а)    общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;
    б)    общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей права, связанные с решением задач государственного управления и для своей реализации требующие процессуальных действий органов исполнительной власти;

   ¹ Административное право / под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. - М., 2000. - С. 19.

   ² См. там же. — С. 21.

§ 1. Административно-процессуальное право как отрасль...

9

   в)    процессуальную деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.
   Здесь отчетливо проявляется, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права, которая состоит в том, что если предмет материальной отрасли охватывает только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
   Поэтому процессуальная отрасль выполняет двуединую задачу: с одной стороны, регулировать правовые отношения, с другой — и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса.
   Из этого следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, которая регламентируется административно-процессуальными нормами.
   Отмеченные особенности системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административнопроцессуального права, обширная сфера их распространения, управленческий характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права — предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.
   Основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что они регулируют вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на различные отношения. К этой группе относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Рос

Глава 1. Административно-процессуальное право как отрасль...

сийской Федерации и ее субъектов, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и др.
   Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути, играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, например, Общую часть материального административного права.
   По мнению Г. И. Петрова, к ним относятся нормы:
   а)    закрепляющие принципы советского государственного управления, а также управления общественного;
   б)    определяющие правовое положение граждан в сфере управления;
   в)    регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;
   г)    регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;
   д)    регулирующие службу в органах управления;
   е)    определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления;
   ж)    регулирующие порядок издания актов управления;
   з)    регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;
   и)    регулирующие контроль исполнения в управлении;
   к)    обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении¹.
   Другая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом при осуществлении того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.
   Система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде.

   ¹ См.: Петров Г. И. Советское административное права. Часть Общая. — Л., 1970. — С. 31; Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. — М., 1967. — С. 64.