Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

 

С.Н. Братановский,  А.В.  Урываев 

 
 

 

 

 

 

 

ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ 

КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ 

И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

САРАТОВ 

2009  

 
 
 
 

С.Н. Братановский   

А.В.  Урываев 

 
 

 

 

 

 

 

ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ 

И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 

Монография 

Рецензенты: 

доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 
доктор юридических наук, профессор В. А. Юсупов 

 
Саратов - 2009

СОДЕРЖАНИЕ: 

Введение………..4 

Глава 
I. 
Организация 
правозащитной 
деятельности 

прокуратуры Российской Федерации как основа эффективного 

обеспечения прав и свобод………6 

1.1. Создание и развитие российской прокуратуры как 

государственного института защиты прав и свобод человека и 

гражданина………..6 

1.2. Правозащитная деятельность прокуратуры в системе 

разделения властей ……………..31 

1.3. Объекты правозащитной деятельности прокуратуры..49 

Глава II. Правовой статус прокуратуры и особенности 

осуществления деятельности прокуратуры по обеспечению 

защиты прав и свобод человека и гражданина ….61 

2.1. Основные принципы деятельности прокуратуры в 

Российской Федерации и их значение для защиты прав и свобод 

человека …61 

2.2. 
Понятие 
и 
система 
функций 
прокуратуры 
и 

перспективы развития ее деятельности ………………89 

2.3. Особенности осуществления надзорной деятельности 

прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и 

гражданина………..141 

Глава III. Конституционно-правовой механизм обеспечения 

прав и свобод человека и гражданина…..159 

3.1. Понятие и содержание механизма правозащитной 

деятельности прокуратуры в России……159 

3.2. Правовые формы и методы деятельности прокуратуры 

в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина 

Российской Федерации……………..169 

Заключение……………..189 

Библиографический список…………..196 

  

 

 

 

 

 

  

 

 

ВВЕДЕНИЕ 

Прокуратура традиционно занимает особое место в механизме российского 

государства, выполняя в нем функции повышенной социально-политической 

значимости. Создание прокуратуры как самостоятельной системы органов и все ее 

дальнейшее функционирование были подчинены основополагающей задаче – 

обеспечению правового порядка в стране, что неизменно было сопряжено со 

значительными 
трудностями, 
вызванными 
территориальным 
масштабом 

государства, сложными взаимоотношениями власти и общества, особенностями 

культурной ситуации и т.п. 

Статус, структура, полномочия российской прокуратуры неоднократно 

претерпевали существенные изменения под влиянием различных политических 

факторов. Побочным эффектом такой динамики стала известная концептуальная 

неопределенность, 
свойственная 
современному 
положению 
российской 

прокуратуры. Вместе с тем нормы действующей российской Конституции и 

законодательства не оставляют сомнений в том, что основная миссия 

прокуратуры, как составной части государственного механизма, должна 

заключаться в защите прав и свобод человека. 

Защита конституционных прав и свобод человека является абсолютным 

приоритетом государственной политики в целом и деятельности каждого элемента 

государственной системы в отдельности. Хотя эта конституционная идея 

приобрела характер аксиомы на научном и идеологическом уровне, ее 

практическая реализация по-прежнему остается во многом проблематичной. Это в 

полной 
мере 
относится 
и 
к 
деятельности 
прокуратуры 
по 
защите 

конституционных прав и свобод. Роль прокуратуры в уголовном процессе, в 

частности, ее полномочия в сфере предварительного следствия, продолжают 

колебаться между репрессивной и правозащитной деятельностью. Общий надзор, 

осуществляемый прокуратурой, порождает самые полярные оценки – от 

признания его насущной необходимости до призывов к его полному упразднению. 

Эффективность деятельности прокуратуры по работе с населением, рассмотрению 

жалоб и обращений граждан, также зачастую оценивается как недостаточно 

высокая. 

Функциональное предназначение прокуратуры не может быть реализовано 

должным образом без соответствующих институциональных предпосылок, в 

частности, 
без 
четкого 
определения 
места 
прокуратуры 
в 
системе 

государственных органов. В то же время до сих пор нет даже относительной 

ясности в том, к какой же ветви власти принадлежит прокуратура, или же она 

выведена 
за 
их 
пределы. 
Принцип 
разделения 
властей 
как 
одно 
из 

главенствующих начал построения государственной власти в данном случае не 

выдерживается с абсолютной полнотой, что обусловлено вполне объективными 

причинами. Как следствие, фактически нет определенности и в том, кому 

подконтрольны и подотчетны органы прокуратуры. Эта проблема сама по себе 

является чрезвычайно острой, поскольку наличие контроля над органами 

прокуратуры означало бы во многом снижение их беспристрастности и 

независимости, но, с другой стороны, полное отсутствие такого контроля 

неизбежно создало бы угрозу произвола. 

Значительный объем властных полномочий, предоставленных органам 

прокуратуры, зачастую становится предметом критики в связи с тем, что создает 

угрозу вторжения прокуратуры в компетенцию других органов, а также в связи с 

недостаточно эффективным использованием этих правовых средств, в том числе 

по защите прав и свобод граждан. Много теоретических и практических 

трудностей возникает в связи с соотношением полномочий суда и прокуратуры по 

защите конституционных прав человека. 

Эффективная организация правозащитной деятельности требует, чтобы ее 

результат подвергался постоянной оценке, но в отношении прокуратуры подобная 

система не создана, и поэтому фактически нет возможности проверить 

действенность работы органов прокуратуры по защите конституционных прав и 

свобод человека. 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВОЗАЩИТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВА 

ЭФФЕКТИВНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД 

 
1.1. Создание и развитие российской прокуратуры как государственного 

института защиты прав и свобод человека и гражданина 

 
Возникновение, становление и развитие российской прокуратуры необходимо 

рассматривать в контексте исторических, социально-экономических и иных 

объективных 
условий 
соответствующих 
периодов 
развития 
общества. 

Исторический опыт показывает, что потребность в таком государственном органе, 

как прокуратура, с присущей ему совокупностью задач, функций и полномочий 

становится особенно острой в периоды коренных преобразований в общественных 

отношениях и государственном устройстве. 

Согласно части 1 статьи 1 Закона «О прокуратуре РФ»1 прокуратура 

представляет собой «единую федеральную централизованную систему органов, 

осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением 

Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на 

территории Российской Федерации», а также «выполняет иные функции, 

установленные федеральными законами». 

Термин "прокуратура" происходит от латинских "procuro", что означает 

«забочусь, обеспечиваю, предотвращаю» и "prōcūrātio" ("prōcūrāre") – «управлять, 

ведать чем-либо», а также от франц. "procureur" – «забочусь». В силу своего 

предназначения она призвана охранять и защищать права и свободы граждан, 

интересы общества и государства, укреплять законность и правопорядок, а чтобы 

реализовать 
возложенные 
на 
нее 
задачи, 
осуществлять 
особый 
вид 

государственной деятельности – прокурорский надзор.  

Прокуратура 
– 
это 
«система 
государственных 
органов, 
специально 

предназначенных для публичного преследования по уголовным делам»,2 именно 

поэтому «в компетенцию органов прокуратуры входит расследование уголовных 

дел, а также поддержание обвинения в суде от имени государства». Кроме того, 

«прокуратура осуществляет надзор за судебной деятельностью, за исполнением 
                                                 
1 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I (с изм. от 17 ноября 
1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 
октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня 2007 г., 24 июля 
2007 г.) – далее Закон «О прокуратуре РФ». 
2 См.: Большая энциклопедия Кирилла и Мефодия. Изд. 10, перер. и доп., 2006. См.: http://www.KM.ru. 

приговоров, соблюдением законности при отбывании наказания и т.п.».1 Это 

специальный государственный орган, уполномоченный также «представлять 

интересы государства в судебном процессе»,2 опротестовывать «противоречащие 

закону решения, приговоры, определения и постановления судов».3 

Прокуратура состоит из должностных лиц – прокуроров, являющихся 

государственными служащими государственной службы России, исполняющими 

обязанности по должности с учетом требований Закона «О прокуратуре РФ». И до 

сих пор остается актуальным определение В.Даля – это «чиновник, наблюдающий 

по суду, или по губернии за верным применением и точным исполнением 

законов».4 Иными словами, это "должностное лицо органов прокуратуры, 

наделенное полномочиями по осуществлению прокурорского надзора».5 

Понятие "прокурор", как верно отмечается в литературе, является 

собирательным понятием.6 Статья 54 Закона «О прокуратуре РФ» дает 

разъяснение дефиниции «прокурор», понимая под ним таких должностных лиц, 

как «Генеральный прокурор Российской Федерации, его советники, старшие 

помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители 

Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, 

старшие 
помощники 
и 
помощники 
Главного 
военного 
прокурора, 
все 

нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым 

поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и 

прокуроры управлений и отделов», действующих в пределах своей компетенции.7 

Таким образом, прокурор – физическое лицо, состоящее на постоянной или 

временной службе в органах прокуратуры, отвечающее перечисленным в статье 

                                                 
1 Большая советская энциклопедия. Раздел «Прокуратура». См.: http://www.1000slov.ru/4/15/139495. См.: также 
http://www.1000slov.ru/4/15/139494/">Прокурор. 
2 См.: http://www.1000slov.ru/2/15/49579/">Прокуратура и http://www.1000slov.ru/3/15/75865/ ">Прокурор. 
3 См.: Словарь русского языка /под ред. Н.Ю. Шведовой. Изд. 4-е, перер. и доп. М., 2004, а также Словарь «1000 
слов» http://www.1000slov.ru/2/15/49581/">Прокурор</a>. 
4 Толковый словарь живого великорусского языка В. Даля. См.: http://www.299.ru и Russian dictionaries. 
5 Сухарев А. Большой юридический словарь. М., 2005; Энциклопедический словарь конституционного права. 
М., 2000; Словари на www.determiner.ru. 
6 Прокурорский надзор: Учебник /под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 11. 
7 Ранее этот термин также трактовался собирательно. Например, см. ограничительный перечень должностных 
лиц (начиная с Генерального прокурора СССР и Прокурора РСФСР и заканчивая лицами, действующими на 
правах прокуроров): Словарь юридических понятий // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1997. 
№ 22 (67). 

40.1 Закона требованиям1 и исполняющее возложенные на него законодательством 

должностные обязанности. 

Осуществляя профессиональную служебную деятельность, он должен 

«исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и 

гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной 

деятельности».2 
Поэтому 
на 
лиц, 
занимающих 
должности 
прокуроров, 

распространяются ограничения и запреты, установленные статьей 40.2 Закона «О 

прокуратуре РФ» и статьями 16 и 17 Федерального закона РФ «О государственной 

гражданской службе Российской Федерации». Так, прокуроры не могут быть 

членами выборных и иных органов государственной власти и местного 

самоуправления, 
членами 
общественных 
объединений, 
преследующих 

политические цели, и принимать участие в их деятельности, не могут 

осуществлять предпринимательскую деятельность (в том числе приобретать 

ценные бумаги, по которым может быть получен доход) и т.д.3  

Для того, чтобы лучше уяснить предназначение и роль прокуратуры, ее место 

в системе государственных органов, определить функции, которые она выполняет, 

сначала 
необходимо 
изучить 
историю 
возникновения 
прокуратуры 
как 

государственного органа, ее организации и деятельности в дореволюционной 

России, а затем в СССР и в Российской Федерации. 

Как отмечает Костенко Я.И., «анализ исторического опыта государственного 

управления в России помогает вскрыть одну из наиболее серьезных болезней 

аппарата государства – бюрократизм. …Одним из проявлений бюрократизма 

являются противоречия между государственной властью в центре и на местах, а 

также внутри самой власти. Конкретно это выражается в неисполнительности 

чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве, а в целом в пренебрежении 

интересами государства и народа».4 

Вот почему история создания, формирования какого-либо государственного 

органа помогает лучше понять: во-первых, историческое предназначение этого 

                                                 
1 Так, прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, 
полученное 
в 
образовательном 
учреждении 
высшего 
профессионального 
образования, 
имеющем 
государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, 
способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. 
2 Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской 
Федерации». Пункт 2. Часть 1. Статья 18. 
3 
Разъяснение 
терминов 
см.: 
http://www.slovoland.ru/15/Prokuror/49581/; 
http://www.vseslova.ru/ 
index.php?dictionary=law&word=prokuror">Прокурор</a>; 
http://www.bankterminov.ru/15/Prokuror; 
Словари 
http://www.299.ru 
(Толковый 
словарь 
Ожегова 
С.И.; 
Большой 
энциклопедический 
словарь); 
www.encycl.accoona.ru. 
4Костенко Я.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С.12. 

органа, его место в системе иных государственных органов; во-вторых, 

историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган; 

в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, можно в 

современных условиях принять меры законодательного и организационного 

характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого 

органа.1 

Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV в 1302 

году, как орган представительства интересов монарха. При ее создании идея 

состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении 

справедливости и законности. Сам же термин «прокурор» стал применяться лишь 

в начале XVIII века. При этом функции прокуратуры с момента ее возникновения 

не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк 

В.И. Веретенников, являлся «в точном и полном смысле глазами короля, через 

посредничество которых король может следить за правильностью хода всего 

государственного механизма».2 Прокуратура Франции послужила прообразом 

российской прокуратуры, и до настоящего времени является эталоном 

прокуратуры западных стран. 

Российский прокурорский надзор в механизме государственности возник 

почти три века назад. Создание прокуратуры связано с реформами в системе 

государственного управления Петра I в первой четверти XVIII в. Этот период был 

отмечен 
значительным 
ростом 
преступности, 
особенно 
должностных 

преступлений – казнокрадства и взяточничества, что вызвало историческую 

потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными 

явлениями. 
Приступая 
к 
преобразованию 
страны, 
Петр 
I 
выстраивал 

фундаментальные опоры державности, которые объединяли все земли России на 

основе единства воли и твердых правил управления. «С прокуратурой великий 

реформатор 
связывал 
не 
просто 
появление 
удобной 
и 
целесообразной 

управленческой структуры, но и рождение цементирующей силы государства, 

которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах 

империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах».3 

                                                 
1 Прокурорский надзор в СССР /под редакцией Б.А. Галкина. М., 1982. 
2 Веретенников В.И. Очерки истории генеральной прокуратуры России доекатерининского времени. Харьков, 
1915. Цит. по: Прокурорский надзор. Экзаменационные ответы. М., 2007. С.3. 
3 Прокурорский надзор / под ред. засл. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М., 2005. С. 443. 

По замыслу Петра Великого прокурорский надзор был сформулирован как 

институт контроля за деятельностью Сената (а впоследствии и всех иных 

государственных органов – У.А.), ставшим по Указу «О должности Сената» от 12 

января 1722 г.1 законосовещательным и высшим органом подзаконной 

исполнительной власти. «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору2 и Обер
прокурору,3 також во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут 

рапортовать Генерал-прокурору». «Сей чин, – подчеркивал Петр I, – яко око наше, 

которое призвано смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно 

поступал, а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то – протестовать и оное 

дело остановить».4  

18 января 1722 г. был издал Указ «Об установлении должности прокуроров в 

надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам 

фискальских и прочих людей».5 Им предписывалось строго следить за тем, «чтобы 

не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись». 

Полагая, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, церкви и 

граждан, Указом от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских» Петр I 

возложил на нее обязанности соблюдения интересов государства и исполнения 

законов, защиты и охраны гражданских прав. «Понеже ничто так ко управлению 

государства есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы 

писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти... 

Буде же кто сей наш указ преступит под каков отговоркою ни есть.., тот, яко 

нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертию, без 

всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию 

вину попадет».6 

Завершающий реформу Указ «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 

1722 г. поставил Генерал-прокурора в прямое подчинение императору: «Генерал
прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою 

                                                 
1 Много веков спустя дата 12 января Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1996 года 
провозглашена «Днем прокуратуры». 
2 Более подробно о Генерал-прокуроре см.: http://www.1000slov.ru/2/4/45851; Сухарев А. Большой юридический 
словарь, 2005; Энциклопедия юриста. М., 2000; Краткий словарь историко-правовых терминов (проект "КЮИ 
МВД РК") – все словари см.: http:// www.determiner.ru; Энциклопедия Брокгауза Ф.А. и Ефрона И.А. (1890-1916 
гг.). См.: http://www.referatuinstitute.ru /text/199.html и http:// www.brocgaus.ru/text/046.html. 
3 Обер-прокурор – 1) сановник, светское лицо, возглавлявшее Синод по назначению Императора; 2) начальник 
департамента Сената (в XVIII в. помощник генерал-прокурора Сената). Более подробно см.: Сухарев А. 
Большой юридический словарь, 2005; http://www.1000slov.ru/4/14/ 134102; www.speakrus.ru; Краткий словарь 
историко-правовых терминов (проект "КЮИ МВД РК") 
4 Российское законодательство Х-ХХ веков. Том 4 / отв. ред. А.Г. Маньков. М., 1986. С. 182, 184. 
5 Там же. С. 182-186. 
6 Костенко Я.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С.12-13. 

должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без 

потеряния времени по регламентам и указам отправлял», «также должны накрепко 

смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал».1  

Таким образом, впервые в истории российского государства учреждался 

государственно-правовой институт прокуратуры во главе с назначаемым 

императором Генерал-прокурором – «оком государевым» и «стряпчим о делах 

государственных».  

Первым Генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский, который пребывал в 

этой должности 14 лет (с 1722 по 1736 гг.). Ему подчинялись обер-прокурор в 

Сенате и Синоде, прокуроры в коллегиях Сената, провинций (губерний) и при 

надворных судах (прочие прокурорские чины признавались "оком Генерал
прокурора" – У.А.). В управлении Генерал-прокурора состояла канцелярия Сената, 

одной из главных обязанностей которой было «накрепко смотреть, чтобы дела 

самым действием по указам исполнялись, в чем он должен спрашивать у тех, кто 

на что указы получил». Получая сведения от подчиненных ему прокуроров при 

местных и других установлениях, он обращал внимание Сената на упущения в 

администрации. Через него государь удостоверялся, правильно ли сенаторы 

понимают его предначертания.2 

Во исполнение закрепленных обязанностей Генерал-прокурор следил за 

назначениями 
чиновников, 
оценивая, 
насколько 
они 
удовлетворяют 

предъявляемым им требованиям, наблюдал за делами религии и церкви. Он 

непосредственно надзирал за тем, чтобы Сенат рассматривал все относящиеся к 

его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и 

императорскими указами; руководил сенатскими прениями, с бранившихся 

сенаторов брал штраф, в важных случаях доносил государю; останавливал 

неправильные, по его мнению, определения Сената и по своему усмотрению 

докладывал государю или давал Сенату новый срок для пересмотра дела.  

Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества – 

предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. 

Он должен был поддерживать законодательную деятельность Сената и «о которых 

                                                 
1 Там же. С. 198-199; Прокурорский надзор / под ред. засл. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М., 2005. 
С.443-444. 
2 Энциклопедия Брокгауза Ф.А. и Ефрона И.А. (1890-1916 гг.). См.: http://www.referatuinstitute.ru /text/199.html и 
http:// www.brocgaus.ru/text/046.html.