Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации

С.Н. Братановский 

О.Г. Остапец 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
Правовая организация управления 
транспортным комплексом Российской 
Федерации 
 
 
 

Саратов 

 2009 

С.Н. Братановский 

О.Г. Остапец 

 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
Правовая организация управления транспортным 
комплексом Российской Федерации 
 
 
 

Рецензенты: доктор юридических наук, профессор А.Е. Епифанов 

 
 
 
     доктор юридических наук, профессор А.Г. Коваленко  

Саратов 

 2009 

Содержание 

Стр. 
Введение…………………………………………………………………....………...4 

Глава I.  Понятие и сущность государственного управления 
транспортным комплексом в Российской Федерации…………………….6 
§1.1. Генезис развития организационно-правовых форм управления 

транспортом в России в советский и постсоветский период…………….……6 

§1.2. Сущность и принципы государственной политики в области  

управления транспортным комплексом ……………………………….…….33 

Глава II  Правовое регулирование организации и  
деятельности системы управления транспортным комплексом.......................59 
§2.1. Административно-правовая характеристика системы  

управления транспортным комплексом в России……..…………………....59 

§2.2.  Правовое регулирование организации и деятельности органов 

 государственного управления транспортом ……………………………..….76 

§2.3. Правовое регулирование организации и деятельности органов  

муниципального управления транспортным комплексом…………………103 

Глава III Административно-правовой статус объектов  
системы управления отечественным транспортным комплексом….....125 
§3.1. Общая характеристика административно-правового статуса  

транспортных предприятий. ……………......................................................125 

§3.2. Административно-правовые аспекты лицензирования  

предприятий транспортного комплекса …………………………………...158 

 
Заключение………………………………………...………………………….…182 
 
Библиография...………..………………………………………………………..187 

Введение  

Современное развитие экономических процессов характеризуется 

бурным развитием транспортной отрасли: растет количество отечественных 

перевозчиков и транспортных компаний, осуществляющих свою деятельность 

на территории России, открываются новые маршруты, появляются более 

совершенные 
виды 
транспортных 
средств, 
расширяется 
правовое 

регулирование отношений, связанных с перевозкой пассажиров и грузов.  

Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими 

радикальными переменами в различных областях общественной жизни 

действующее законодательство, регулирующее административно-правовые 

отношения в сфере отечественного транспорта, во многом не отвечает 

современным реалиям. В результате проводимых в последнее десятилетие 

экономических реформ был утрачен комплексный подход к государственному 

регулированию 
транспортной 
системы, 
материально-техническая 
и 

организационно-правовая база которой в настоящее время безнадежно 

устаревает. В процессе осуществления перевозок пассажиров и грузов 

выявляются 
правовые 
пробелы 
в 
деятельности 
контролирующих 

транспортных органов. По прежнему высоким остается количество аварий, 

происшествий и несчастных случаев на транспорте, последствиями которых 

являются человеческие жертвы и причинение материального ущерба в 

значительных размерах. Нерешёнными остаются проблемы, связанные с 

лицензированием и сертификацией транспортного комплекса, а также 

бюджетного 
финансирования 
государственных 
и 
муниципальных 

транспортных предприятий. 

Нормативно-правовые акты (не только административного, но и 

гражданского, трудового, финансового права) оставляют нерешённым и 

целый ряд проблем, связанных с постоянно возникающими новыми формами 

перевозочной деятельности. Более того, несовершенное законодательство в 

ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Все это отрицательно 

сказывается на качестве и безопасности перевозочных услуг.  

Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую 

очередь, совершенствование государственного регулирования транспортным 

комплексом, разработка четкой правовой регламентации этого процесса, 

дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение 

качества 
и 
эффективности 
работы 
всех 
государственных 
органов, 

деятельность которых является составной частью транспортной системы. 

Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения 

продуманной 
и 
обоснованной 
государственной 
политики 
в 
сфере  

транспорта, целью которой является оптимальное функционирование 

каждого вида транспорта, обеспечение перевозочных потребностей граждан 

и государства. 

Как и все российское общество в целом отечественный транспортный 

комплекс сегодня переживает значительные организационно-правовые и 

содержательные 
преобразования 
и 
нуждается 
в 
реформировании. 
К 

сожалению, в настоящее время еще не создана прочная законодательная 

основа, необходимая для нормального функционирования транспортного 

комплекса 
в 
современных 
условиях. 
Назрела 
необходимость 

совершенствования 
перевозочных 
отношений 
правовыми 
методами, 

поскольку 
без 
этого 
невозможно 
развитие 
морского, 
речного, 

железнодорожного, воздушного и автомобильного транспорта.   

 

 

 
 
 
 
 

Глава 
I. 
 
Понятие 
и 
система 
государственного 
управления 
транспортным комплексом в Российской Федерации 

§1.1. Генезис развития организационно-правовых форм управления 

транспортом в России в советский и постсоветский период 
 

Исследование процесса формирования системы государственного 

управления отечественным транспортным комплексом (далее ТК) – не только 

дань исторической традиции. Это позволит выявить то многообразие 

юридических форм государственного регулирования в указанной области, те 

их конкретные проявления, которые сегодня могут быть актуализированы и 

использованы. 

Изучение нормативно-правовых актов об организации и деятельности 

транспорта 
в 
советский 
и 
постсоветский 
период, 
особенности 
их 

организационной структуры и функционирования в их историческом 

развитии будет способствовать уточнению современных представлений о 

месте и роли транспорта в обществе, о пределах и возможностях 

государственного участия в процессах перевозочной деятельности, а также 

закономерностях и циклах развития отношений государства и перевозчиков 

пассажиров и грузов.  

Итак, в результате Великой октябрьской революции все средства 

транспорта, были национализированы. Транспортные проблемы встали перед 

Советским государством во всей своей сложности сразу же после свержения 

царской власти. Деятельность учрежденного в конце 1917 года Народного 

комиссариата путей сообщения (НКПС) возглавлялась Народным комис
саром, ответственным перед СНК и ВЦИК Советов рабочих и крестьянских 

депутатов. 
Народный 
комиссар 
путей 
сообщения 
являлся 
общим 

руководителем НКПС, направляющим всю политику данного комиссариата и 

имеющим право действовать самостоятельно и единолично. Аппарат 

управления НКПС представляла Коллегия, возглавляемая Народным 

комиссаром путей сообщения. Каждый член коллегии стоял во главе 

отдельного исполнительного органа управления НКПС и являлся комиссаром 

этого управления, ответственным за работу управления. 

Декретом Советов народных комиссаров от 21 марта 1918 г. "О 

централизации управления, охране дорог и повышении их провозной 

способности" одновременно с централизацией управления сетью путей 

сообщения РСФСР была намечена "дальнейшая децентрализация работы 

железнодорожных управлений... с тем, чтобы разгрузить центральное 

управление от мелочных вопросов и передать этого рода работу в районные 

и местные железнодорожные Комитеты, Советы или Комиссариаты"1. 

Согласно упомянутому выше декрету, "вся сложная сеть организаций, 

ведающих транспортом, по предложению НКПС упрощается, причем 

излишние организации упраздняются". В декрете подчеркивалось, что все 

другие государственные, областные и местные организации не имеют нрава 

вмешиваться в управление транспортом ввиду того, что "дороги хотя и 

проходят 
по 
определенной 
территории, 
но 
по 
существу 
своему 

экстерриториальны, ибо служат нуждам всей республики". Учреждалась 

также военная охрана железных дорог из отрядов, организуемых 

преимущественно из железнодорожников. 

Наряду с НКПС правительством для решения особо важных и 

неотложных задач государственного значения, связанных с управлением 

транспортом, учреждались разного рода комиссии – например, Комиссия для 

разгрузки Московского железнодорожного узла (16 апреля 1918 г.), 

Всероссийская эвакуационная комиссия (10 апреля 1918 г.) и другие. 

Междуведомственная  комиссия по смешанным железнодорожноводным 

перевозкам (14 апреля 1918 г.) была создана для согласования водных 

перевозок с железнодорожными и для координации деятельности НКПС и 

Главного управления водных сообщений Высшего совета народного 

хозяйства (ВСНХ), ведавшего национализированным морским и речным 

флотом. 
                                                      
1 См.: Данилов А. А. Организационно-правовые особенности  развития системы железнодорожного 
транспорта в РСФСР. М., 1979. С. 57. 

Декретом ВЦИК "Об управлении железнодорожными путями 

сообщений" (май 1918 г.) учреждался дополнительный государственный 

орган по управлению транспортом - Главный Совет путей сообщения, в 

качестве высшего органа, руководившего работой НКПС и направлявшего 

транспортную Политику. В состав этого центрального координирующего 

межведомственного органа входили также представители транспортных 

профсоюзов2. 

В 1918 году были национализированы и все частные железные дороги. 

В годы гражданской войны и военной интервенции железные дороги 

перевели на военное положение. В управлении транспортом был установлен 

крайний централизм, во главе округов, дорог, железнодорожных районов и 

линейных предприятий поставлены военные комиссары. 

Для рассмотрения вопросов технического характера был организован 

Технический совет, а для разработки крупных вопросов общего характера и 

по отраслям деятельности создается Центральный комитет по перевозкам, 

состоявший из представителей не только НКПС, но и других ведомств и 

ВСНХ. На данный комитет возлагалась разработка в государственном 

масштабе планов перевозок грузов по всей сети, а также проведение 

регулировочных мероприятий в ходе реализации этих планов. 

Для общего руководства и управления транспортной политикой на 

железных дорогах и разрешения вопросов государственной важности 

оперативных воинских и эвакуационных перевозок 7 октября 1919 г. 

постановлением СНК при Совете народных комиссаров был организован 

Высший совет по железнодорожным перевозкам в составе 5 чел. из 

представителей НКПС, Реввоенсовета, ВСНХ, Народного комиссариата 

продовольствия и Всероссийской эвакуационной комиссии. В начале 1920 г. 

тарифное дело по путям сообщения было изъято из финансового ведомства и 

передано НКПС. 

Несмотря на проведенные мероприятия положение на транспорте 
                                                      
2 См.: Советская транспортная система. М., 1985. С. 99. 
 

оставалось исключительно сложным. Оно усугублялось резко упавшей 

провозной способностью железных дорог. Советская власть направляла все 

силы и средства на улучшение работы железнодорожного транспорта - 

ремонт путей и подвижное состава, расчистку пути от снега, ускорение 

погрузочно-разгрузочных работ. 

Повысилась роль политического управления в деятельности советской 

транспортной системы. В феврале 1920 г. для этой цели при НКПС 

учреждается 
Главное 
политическое 
управление 
(Главполитпуть) 
с 

соответствующими органами в низовых территориальных подразделениях. 

По предложению В. И. Ленина в апреле 1921 г. народным комиссаром 

путей сообщения был назначен Ф.Э. Дзержинский, остававшийся при этом 

председателем ВЧК и наркомом внутренних дел. Переход от военного 

коммунизма к новой экономической политике требовал иных форм 

хозяйствования и управления, выработка которых осуществлялась под 

руководством и при непосредственном участии Ф.Э. Дзержинского. К этому 

периоду 
относится 
зарождение 
коллегиальной 
формы 
управления 

транспортом страны как межотраслевым комплексом. 

Началом гражданской авиации в советской России можно считать 

принятый 17 января 1921 Декрет «О воздушных передвижениях», в котором 

впервые устанавливались правила полётов для советских  и иностранных 

воздушных судов над территорией РСФСР и её территориальными водами. 

Первая 
эпизодическая 
авиалиния 
Москва 
- 
Нижний 
Новгород 

протяженностью 420 км была открыта в 1923 году. В ноябре 1921 было 

образовано 
смешанное 
«Русско-германское 
общество 
воздушных 

сообщений» («Дерулюфт»), и 1 мая 1922 года начала успешно действовать 

регулярная международная линия Москва-Кенигсберг. В 1926 году линия 

была продлена до Берлина3. 

 1 декабря 1922 года при Главном управлении Рабоче-Крестьянского 

Красного Военно-Воздушного Флота  (Главвоздухфлот) была создана  

                                                      
3 См.: Советская авиация. М., 1978. С. 96. 

Инспекция 
ГВФ 
(Гражданского 
воздушного 
флота), 
призванная 

разрабатывать  мероприятия по развитию гражданской авиации и 

осуществлять контроль за её деятельностью. 9 февраля 1923 года Совет 

Труда и Обороны (СТО) принял постановление об организации  Совета по 

гражданской авиации при Главвоздухфлоте. Инспекция ГВФ являлась 

исполнительным и техническим органом Совета. В состав его вошли 

представители Главы воздухфлота, ВСНХ, наркоматов иностранных дел, 

торговли, путей сообщения, почты и телеграфа. Совет руководил всей 

деятельностью Гражданской авиации СССР. 17 марта 1923 года было 

создано первое авиатранспортное предприятие РСФСР - «Добролёт»4. 

В 1921 г. принято важное правительственное постановление об 

объединении всех железнодорожных, внутренних водных и морских путей 

сообщения на территории РСФСР в общую всероссийскую сеть путей 

сообщения и создании единого Народного комиссариата путей сообщения 

РСФСР. В состав единого НКПС вошли четыре центральных управления: 

центральное 
управление 
железнодорожного 
транспорта, 
ведающее 

эксплуатацией, содержанием, ремонтом и развитием железных дорог; цен
тральное управление речного транспорта (с аналогичными функциями в 

области речных путей и перевозок); центральное управление морского 

транспорта; центральное управление местного транспорта, ведающее 

автомобильным, гужевым и трамвайным транспортом, а также всеми 

погрузочно-разгрузочными работами и экспедиционным обслуживанием 

клиентуры. 

Каждое из перечисленных управлений, в свою очередь, подразделялось 

на соответствующие отделы. Кроме основных четырех управлений по видам 

транспорта, в состав НКПС вошли общие функциональные управления - 

административное, финансово-экономическое, хозяйственно-материальное и 

др. В основу организации управления путями сообщения закладывалась 

окружная система, при которой в одном округе объединялись все виды 

                                                      
4 Там же, С. 97-98. 

транспорта, включая местный. 

В 1922 г. Совнарком принял специальное постановление, которое 

знаменовало собой целенаправленное применение на транспорте начал 

хозяйственного расчета. В том же году для разработки плана перевозок как 

части общегосударственного плана при НКПС был учрежден постоянный 

совещательный орган из членов коллегии НКПС - Транспортная плановая 

комиссия (Трансплан). В задачи этой комиссии входила подготовка текущих 

планов 
перевозок 
и 
предварительная 
увязка 
их 
с 
техническими 

возможностями транспорта, а также перспективного плана восстановления и 

развития всех видов транспорта, участие в работах Госплана и других 

плановых органов по вопросам транспорта. 

Это был период искания новых правовых и организационных форм, 

наиболее полно отвечающих условиям экономической жизни страны в те 

годы. Транспорт был настолько разрушен, что для приведения его в 

надлежащее состояние требовались огромные капитальные вложения, 

которыми страна не располагала. Некоторые специалисты считали, что без 

значительных затрат транспорт восстановить невозможно. Силы и средства 

для подъема транспорта нужно было найти внутри страны. Обследование 

работы местных органов транспорта, проведенное НКПС, показало, что 

одной из существующих причин плохой работы была оторванность его 

деятельности от других отраслей народного хозяйства. Нужно было найти 

такую организационную форму, которая обеспечила бы наиболее тесный 

контакт транспорта с промышленностью и сельским хозяйством. Такой 

формой и явились правления железных дорог. Первоначально они были 

введены не на всех дорогах, а только на некоторых в опытном порядке. В 

дальнейшем, когда опыт дал положительные результаты, он был 

распространен на большую часть дорог сети. 

Во главе правления стоял председатель, являвшийся одновременно 

уполномоченным НКПС Начальник железной дороги входил в состав 

правления только в качестве члена правления, ведающего технической