Актуальные направления повышения эффективности деятельности пенитенциарных систем за рубежом
аналитический обзор
Покупка
Основная коллекция
Тематика:
Уголовно-исполнительное право
Издательство:
Пермский институт ФСИН России
Год издания: 2013
Кол-во страниц: 38
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-905976-27-8
Артикул: 665175.01.99
Обзор посвящен анализу направлений повышения эффективности деятельности пенитенциарных систем за рубежом, которые влияют на качество функционирования пенитенциарной системы. Оценивается перспектива создания частных пенитенциарных учреждений в России на основе изучения опыта США. Рассмотрены различные модели деятельности служб пробации таких стран, как Англия, США, Франция, Швеция. Авторы приходят к выводу о том, что существенное расхождение понимания института пробации в России и зарубежных странах не меняет основной цели создания службы пробации во всем мире. Обзор может быть интересен широкому кругу специалистов правоохранительной сферы, преподавателям и студентам юридических вузов.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России А.В. Степанов, О.А. Иванова, Н.Н. Меньшакова АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ СИСТЕМ ЗА РУБЕЖОМ Аналитический обзор Пермь 2013
УДК 343.8 ББК 67.409 С79 Рецензенты: Тиунова Н.В. – доцент кафедры трудового и социального права Пермского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент; Буркина О.А. – доцент кафедры уголовного и уголовно исполнительного права ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, кандидат юридических наук. Степанов А.В. С79 Актуальные направления повышения эффективности деятельности пенитенциарных систем за рубежом: аналитический обзор / А.В. Степанов, О.А. Иванова, Н.Н. Меньшакова. – Пермь: ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, 2013. – 38 с. ISBN 978-5-905976-27-8 Обзор посвящен анализу направлений повышения эффективности деятельности пенитенциарных систем за рубежом, которые влияют на качество функционирования пенитенциарной системы. Оценивается перспектива создания частных пенитенциарных учреждений в России на основе изучения опыта США. Рассмотрены различные модели деятельности служб пробации таких стран, как Англия, США, Франция, Швеция. Авторы приходят к выводу о том, что существенное расхождение понимания института пробации в России и зарубежных странах не меняет основной цели создания службы пробации во всем мире. Обзор может быть интересен широкому кругу специалистов правоохранительной сферы, преподавателям и студентам юридических вузов. УДК 343.8 ББК 67.409 ISBN 978-5-905976-27-8 © Степанов А.В., Иванова О.А., Меньшакова Н.Н., 2013 © ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, 2013
СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ..................................................................................................................4 Глава 1. Перспектива создания частных пенитенциарных учреждений в России. Изучение опыта США.................................................................................................5 § 1. Приватизация тюрем: за и против...................................................................5 § 2. Характеристика частных тюрем....................................................................11 Глава 2. Служба пробации за рубежом...................................................................17 § 1. Служба пробации в странах англо-саксонской правовой системы. ..........17 Особенности службы пробации в Англии....................................................17 Особенности службы пробации в США .......................................................23 §2. Служба пробации в странах романо-германской правовой системы........26 Особенности службы пробации в Швеции...................................................26 Особенности службы пробации Франции ....................................................28 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .........................................................................................................32 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК......................................................................35
ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования обусловлена системными преобразованиями в Федеральной службе исполнения наказаний. Процесс интеграции в мировое сообщество, признание международных стандартов исполнения наказаний в целях повышения эффективности уголовно-исполнительной системы России вызывают необходимость шире использовать не только отечественный опыт, но и практику функционирования пенитенциарных учреждений зарубежных государств. Во всех странах постоянно осуществляется поиск альтернативных путей повышения эффективности уголовно-исполнительной системы. Обзор посвящен анализу направлений повышения эффективности деятельности пенитенциарных систем за рубежом, которые, на первый взгляд, не представляются самыми важными и приоритетными. Однако реализация данных направлений влияет на качество функционирования пенитенциарной системы. В обзоре оценивается перспектива создания частных пенитенциарных учреждений в России на основе изучения опыта США. Опыт зарубежных стран не только свидетельствует об экономичности и эффективности существования частных исправительных учреждений, но и вскрывает много проблем, что позволяет признать изучение такого опыта полезным в современных условиях реформирования УИС России. Наиболее интересным и прогрессивным выглядит опыт создания и функционирования частных исправительных учреждений в США, так как данная система действует уже более двадцати лет и неоднократно доказывала свою эффективность. Поиски альтернатив лишению свободы обусловлены не только низкой эффективностью данного вида наказания, о чем свидетельствует рецидив преступлений, не только экономическими и социальными издержками, связанными с исполнением лишения свободы, но и политическими реалиями. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года в качестве одного из основных направлений развития уголовноисполнительной системы указывает эффективное применение наказаний, альтернативных лишению свободы, в отношении лиц, совершивших преступления небольшой и средней тяжести. Исследование службы пробации зарубежных стран является актуальным, так как уже разработан проект федерального закона «О пробации в Российской Федерации и системе органов и организаций, ее осуществляющих» (далее Закон о пробации), что позволяет сравнить основные положения о службе пробации в России и в зарубежных странах. Предполагается, что основной задачей органов и учреждений, входящих в систему пробации, будет реализация целого комплекса мер в отношении лиц, подвергшихся уголовному преследованию и оказавшихся в трудной жизненной
ситуации, в целях их социальной адаптации и социальной реабилитации, защиты их прав и интересов. Глава 1. Перспектива создания частных пенитенциарных учреждений в России. Изучение опыта США § 1. Приватизация тюрем: за и против Идея создания в России частных пенитенциарных учреждений впервые была высказана в 2004 году, когда Министерство экономического развития Российской Федерации рассматривало возможность передачи строительства тюрем в компетенцию частных инвесторов. Однако оппонентом данной идеи выступил занимавший в то время пост Министра юстиции Юрий Чайка. По его мнению, в частных пенитенциарных учреждениях будет больше злоупотреблений1. Таким образом, данная идея не нашла достаточной поддержки для реализации. Вместе с тем опыт зарубежных стран свидетельствует о достаточной экономичности и эффективности существования частных исправительных учреждений, хотя он выявил много проблем, что позволяет признать изучение такого опыта полезным в современных условиях реформирования УИС России. Институт частных пенитенциарных учреждений создан в таких зарубежных странах, как США, Великобритания, Швеция, Австралия, Канада, и в ряде других государств. Наиболее интересным и прогрессивным выглядит опыт создания и функционирования частных исправительных учреждений в США, так как данная система действует уже более двадцати лет и неоднократно доказывала свою эффективность2. На протяжении более тридцати лет количество осужденных в США постоянно увеличивалось3. Впервые за историю США более чем один взрослый представитель населения из ста находится в тюрьме или ином месте лишения свободы. В обстоятельствах такого быстрого роста населения тюрем федеральное правительство все больше и больше полагается на частные тюрьмы. В 2007 году частные учреждения, используемые для ограничения свободы осужденных, содержали более 7 % всех взрослых правонарушителей, осужденных к отбыванию наказания в тюрьмах штата или федеральных 1 Богданов В. VIP-камера для заключенных. Нужны ли России частные тюрьмы? // Российская газета. URL: www.rg.ru. 2 Mary Sigler Private prisons, public functions, and the meaning of punishment. Florida State University Law Review. 2008. Vol. 38. 149 p. 3 The Pew Center on the States. One in 100: Behind Bars in America 2008. 5 (2008). URL: http://www.pewcenteronthestates.org/uploadedFiles/8015PCTS_Prison 08_FINAL_2-1-1_FOR WEB.pdf.
тюрьмах. В настоящее время частные тюрьмы имеются в 35 штатах, а также в округе Колумбия. Федеральное правительство также постепенно склоняется к использованию частных тюрем4. Федеральное бюро тюрем оплачивает частным тюрьмам содержание 11,5 % осужденных федерального уровня5, а в конце 2007 года Управление по иммиграционному и таможенному контролю направило 38 % всех задержанных в частные учреждения лишения свободы. Основной причиной расцвета института частных тюрем, который начался в 80-х годах XX века, была мысль о том, что корпорации, работающие ради прибыли в условиях рыночной конкуренции, могут лучше справиться с «предоставлением услуг, связанных с исполнением наказаний в виде лишения свободы», чем государство. По словам управляющих частными тюрьмами, экономия денежных средств в данном бизнесе происходит благодаря более низким затратам на рабочую силу, объединенному содержанию заключенных из разных местностей и размещению учреждений на экономически выгодных территориях. В действительности исследование показало, что расходы частных тюрем на содержание осужденных на 15 % ниже, чем государственных. Согласно результатам другого исследования, правительство штатов может сэкономить до 15 миллионов долларов годового бюджета при условии содержания хотя бы некоторого количества осужденных в частных тюрьмах6. В период экономического кризиса многие штаты были вынуждены увеличить количество осужденных, направляемых для отбывания наказания в частные тюрьмы. Например, в штате Оклахома, где уже приблизительно одна четвертая часть всех осужденных содержится в частных исправительных учреждениях, несколько законодателей предложили увеличить количество контрактов с частными тюрьмами. Схожие предложения были выдвинуты в штатах Калифорния, Флорида и Аризона. Несмотря на подобные инициативы в расширении сферы применения частных исправительных учреждений, утверждение о выгодности данного метода исполнения наказания остается неоднозначным. Некоторые исследователи отмечают, что представители частных тюрем, как правило, отсеивают экономически менее выгодных осужденных: менее здоровых или более склонных к насилию, чем среднестатистические осужденные7. В общем виде простое сравнение стоимости содержания осужденных, которое, как правило, приводится в пользу частных тюрем, основано на расчете ежедневных затрат, что не может отразить полную стоимость содержания осужденных. 4 Reason Foundation, Annual Privatization Report 2008, 106 (Leonard C. Gilroy ed., 2008). URL: http://reason.org/files/b15b25f6bb40427e193e799628a1ea1b.pdf. 5 See Fed. Bureau of Prisons, BOP: Weekly Population Report. URL: http://www.bop.gov/locations/weekly_report.jsp. 6 James F. Blumstein, Mark A. Cohen & Suman Seth Do Government Agencies Respond to Market Pressures? Evidence from Private Prisons, 15 VA. J.SOC. POL,Y&L. 446, 466 (2008). 7 Kevin Pranis Private Corr. Inst. Inc., Cost-Saving or Cost-Shifting: The Fiscal Impact of Prison Privatization in Arizona 3 (2004). URL: http://www.nicic.org/Library/020388.
Другое исследование показывает, что, какой бы ни была экономия расходов на содержание осужденных, она в любом случае отражается на здоровье и благополучии осужденного, поскольку управляющие частными тюрьмами экономят как на кадровом подборе, так и на обучении сотрудников, предлагая кандидатам на должности в частных исправительных учреждениях только минимальную программу профильной подготовки, а также размещая осужденных в переполненных и небезопасных для жизни помещениях в местах лишения свободы. Кроме того, считается, что стремление к получению выгоды от данного бизнеса может создавать ситуации, когда представители частных тюрем пытаются продлить сроки отбывания наказания и лоббируют законы, в соответствии с которыми осужденным назначаются более длительные сроки отбывания наказания, вне зависимости от того, приносит ли это пользу обществу. И наконец, противники частных тюрем осуждают передачу функций государства частным лицам и подчеркивают опасность, которую это представляет для демократических устоев и буквы закона. Все названные обстоятельства порождают вопрос, целесообразно ли использование частных тюрем? По мнению ученых, существует очень серьезный повод для беспокойства в этом отношении. Он связан с природой и основанием наказания в либерально-демократическом государстве. Наказание, предусмотренное законом, – это реализация государственной власти, значение и смысл которой зависят от статуса социального и политического института, который его определяет. В либеральном государстве, таком как США, наказание назначается за опасные для общества проступки и выносится от имени народа. Общественная мораль порицает преступное поведение и пресекает его в виде определенной кары, что может быть оправдано плюрализмом общественных ценностей. Центральными в такой концепции наказания являются отношения между лицами, исполняющими наказание и лицами, в отношении которых исполняется наказание. В этой концепции трансформируется понимание об осуждаемом социумом поведении, таком как лишение человека свободы, в оправданную социумом практику. Наказание, таким образом, значимо, в первую очередь, не как средство достижения какойлибо цели, а как реализация правосудия. Передача функций исполнения наказания в частные руки в либеральном государстве может растворить смысл наказания и расшатать институт уголовного правосудия. Доводы против приватизации тюрем состоят не в том, что данный процесс может вызывать негативные последствия. Государство привлекает преступников к ответственности за их неправомерное поведение. Заключение в тюрьму является главным способом серьезного наказания в США, оно представляет собой жесткую форму порицания, которая замещает обычное моральное осуждение обществом тяжелых преступлений. Проходя сквозь призму приватизации, эта коммуникация искажается. В погоне за приватизацией государство рискует подорвать значение и ценность карательных учреждений и практик.
В основном смысле приватизация есть «использование частного сектора для получения товаров или услуг; она предполагает финансирование, операции с товарами (поставки, производство, доставка), а также контроль качества»8. К частным фирмам, вовлеченным в предоставление товаров и услуг обществу, относятся корпорации, группы, объединенные по интересам, а также некоммерческие организации. Исторически сложилось так, что некоторые государственные функции выполнялись на основе частных инициатив, включая службу полиции и пожарных, налоговых сборщиков и образовательных услуг. В этих условиях правительство полагалось на набор регулятивных механизмов, включая налоговую политику и корпоративное право, чтобы стимулировать частный сектор для удовлетворения не только собственных, но и государственных интересов. В середине XX века, с развитием исполнительной власти государства, ожидания общественности от появления больших возможностей внешней контрактации значительно возросли. Однако частные фирмы и государственные агентства обладают разными возможностями, культурами и приоритетами и действуют на основании разных мотивов. И в самом деле, тот факт, что государственные и частные поставщики услуг действуют на основании различных норм и имеют разные цели, вызывает серьезную тревогу в отношении тенденции к приватизации сфер деятельности, находящихся в ответственности государства. Основной аргумент в пользу приватизации тюрем, а именно в пользу контрактации, состоит в том, что этот процесс основывается на эффективности, возникающей в результате действия рыночных механизмов. Поскольку правительство в той или иной степени действует как монополист, оно испытывает недостаток мотивации для развития инноваций, позволяющих экономить на расходах. В соответствии с законами рыночной конкуренции частные фирмы мотивированы поставлять товары и услуги с меньшими расходами, их цены перебивает меньше конкурентов благодаря рационализированному менеджменту. Частные фирмы обладают достаточной свободой для найма и увольнения рабочих, а также для оптимизации кадрового состава и уровня заработной платы, чтобы быть более жизнеспособными на рынке. Кроме того, доступность частного капитала содействует созданию адекватной модели нового предприятия и ее успешному введению в жизнь. Помимо экономических преимуществ приватизации, вызываемая ею рыночная конкуренция может привести к возможности появления новых социальных услуг и новых реакций на постоянно возникающие социальные проблемы. По крайней мере, некоторые сторонники приватизации видят в ней средство снижения силы влияния правительства на общественную жизнь и, как результат этого, способ продвижения свободы личности и свободы выбора в стране. 8 Kevin R. Kosar CRS Report for Congress: Privatization and the Federal Government: An Introduction 3 (2006). URL: http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33777.pdf.
Несмотря на значительный потенциал приватизации и высокие ожидания от этого процесса в Соединенных Штатах Америки, результаты ее на сегодняшний день довольно неоднозначны. Хотя один ведущий сторонник приватизации утверждает, что «этот эмпирический вопрос уже давно был решен положительно», даже он признает, что некоторые виды деятельности ослабили позиции сторонников приватизации и угрожают ее жизнеспособности9. В частности, он отмечает негативный имидж, создаваемый фактом сбора пожертвований с целью получения контракта, отсутствие прозрачности в процессе принятия решений по данному вопросу, а также использование частными поставщиками тактик, направленных против конкурентов. Эти и многие другие проблемы подчеркивают неоднозначность феномена приватизации. Проблемы приватизации можно оценить с четырех позиций: рыночные проблемы, государственная подотчетность, легитимность и ориентация на прибыль. Термин «рыночные проблемы» используется тогда, когда невозможно положиться на обычные рыночные механизмы для получения желаемых результатов. Так, например, если государство заключает контракт с частной фирмой на предоставление услуг первой необходимости, которые требуют значительных капиталовложений и определенной компетентности, государство оказывается в слабой позиции для переговоров или для отказа продлевать такой договор, будучи в зависимости от услуг частного поставщика. В различных ситуациях, включая строительство тюрем и управление ими, частная фирма может значительно поднять тарифы по сравнению с первоначальной ставкой по контракту, поскольку государство не может отказаться от данной услуги, такой, например, как содержание под стражей опасных преступников, а других альтернатив не имеет. Кроме того, частные фирмы в любой момент могут потерпеть банкротство. Неправильное управление может привести к банкротству, что вынудит государство либо финансово «вытягивать» фирму, либо искать альтернативных поставщиков услуг, которые, в свою очередь, постараются увеличить ставки, играя на отчаянном желании государства заполнить данную нишу. Другой рыночной проблемой является сбор взносов для воздействия на государственных чиновников, которые заключают контракты, а также неизбежные проблемы, встающие каждый раз при составлении контракта, в котором должны быть точно определены условия и ожидаемый результат. В отсутствие «твердых и измеримых норм, предусмотренных договором», будет сложно определить, получает государство «услуги по обещанной низкой цене в полном объеме» или нет. Проблемы составления детализированных контрактов указывают на следующий ряд проблем приватизации, а именно, на демократическую, государственную подотчетность. Эффективный государственный контроль требует прозрачности в вопросе заключения контракта, а также полной 9 Robert W. Poole, Jr. Privatization, Concise Encyclopedia Econ., Libr. Of Econ.& Liberty, 2008. URL: http://www.econlib.org/library/Enc/Privatization.html (last visited Oct. 18, 2010).
общественной открытости условий контракта и его исполнения. Однако там, где в процессе приватизации не имеется достаточно четких общественных целей и оценки качества предоставляемых частной организацией услуг, граждане не могут судить со знанием дела о качестве исполнения контракта или о качестве работы избранных на руководящие должности сотрудников. Как считает исследователь, «самоуправление не будет иметь смысла, если большинство решений об использовании государственных ресурсов и коллективных практик принимаются без участия граждан государства». И наконец, в той мере, в какой передача функций государства в частные руки уменьшает юридическую ответственность, она ослабляет мощный механизм, обеспечивающий ответственность за осуществление государственных полномочий10. Передача государственных функций в частные руки также вызывает озабоченность политической легитимностью. В либерально-демократическом обществе легитимность происходит от воли народа и власти закона. А именно самоуправление делает роль общественного участия в создании и применении законов, которым мы все подчиняемся, очень важной. В аспекте приватизации, однако, неточность составления контрактов делает условия и ожидаемый результат таких контрактов неопределенными, оставляя обширную свободу действия частным лицам, которые постоянно имеют дело с непредвиденными обстоятельствами. В этих обстоятельствах качество и характер государственных услуг будут зависеть от непродуманных решений частных лиц, которые могут и не быть мотивированы желанием государства. Хотя свобода действия подрядчика в некоторых условиях, например, при оказании услуг сбора городского мусора, может не вызывать проблем, в других – отдельные граждане, такие как получатели государственного пособия, школьники, осужденные, могут быть лишены возможности принимать решения, им могут отказать в защите норм права. В политическом окружении, где даже межправительственная передача функций вызывает определенные проблемы, передача функций в частные руки представляет собой сверхпроблему, ибо частная собственность обостряет все проблемы, связанные с реализацией делегированной ей свободы действия. Последний ряд проблем связан с ориентацией на прибыль, характерной для частных подрядчиков. Хотя как частные, так и государственные организации полагаются на индивидуальных исполнителей, получающих зарплату за выполнение тех или иных задач, частные фирмы и их служащие действуют исключительно с целью получения прибыли на основе рыночной конкуренции. В этих обстоятельствах «большинство частных организаций могут не стремиться развивать профессионализм и нормы общественных услуг, которые характеризуют многие бюрократические системы». Сказать, что это не 10 The state action doctrine imposes constitutional obligations on private actors under certain conditions. See, e.g., Edmonson v. Leesville Concrete Co., 500 U.S. 614, 619-20 (1991); West v. Atkins, 487 U.S. 42, 48-50 (1998).
так, значит отрицать силу мотивации к получению прибыли или воспеть сферу общественных услуг. Необходимо просто отдавать себе отчет в том, что обращение к частной сфере для оказания общественных услуг порождает качественно новые нормы и ценности трудового рынка. В частности, поскольку государственные служащие обычно изолированы от жесткой рыночной дисциплины, они лояльны по отношению к правительству и его целеустановкам. Частные служащие, в свою очередь, напрямую мотивированы получаемой их организацией прибылью11. Более того, просто появление частных мотиваций в виде получения прибыли в государственной сфере может подорвать уважение к правительству и даже породить сомнения в том, что государство искренне исполняет свои обязанности в интересах общества. § 2. Характеристика частных тюрем Резкий рост количества частных тюрем пришелся на 1980-е годы. До начала применения такой карательной меры, как лишение свободы, в конце XVIII века, тюрьмами управляли коммерческие структуры, получавшие плату от государства за содержание под стражей должников и подозреваемых, ожидающих суда или казни. В юрисдикцию государства пенитенциарная система перешла в 1790-е годы. Этот переход основывался на идее, что тюремное заключение может содействовать исправлению преступников, особенно, если они будут заняты производительным трудом12. Вскоре частные фирмы стали заключать с тюрьмами контракты на использование труда осужденных, трансформируя тюремные мастерские в производственные площади. Таким образом, правительство смогло финансово оправдать содержание преступников под стражей и, вероятно, получить прибыль, в то время как частные фирмы получили доступ к дешевой рабочей силе и расширили возможности получения прибыли. В течение XIX века заключалось большое количество различных договоров, в том числе лизинговых; осужденные работали в шахтах, на железных дорогах и стройках. В некоторых случаях частные организации брали на себя полную ответственность за содержание осужденных под стражей в обмен на использование их труда. Современная практика заключения контракта с частным сектором на полное управление тюрьмами связана со значительными переменами в государственной политике в 1970-х годах. Во-первых, идея реабилитации осужденного, которая доминировала в пенитенциарной практике на протяжении большей части двадцатого века, вышла из моды, когда стали 11 See Sharon Dolovich State Punishment and Private Prisons, 55 Duke L.J. 437, 518-19 (2005). 12 David Shichor Punishment for Profit: Private Prisons/Public Concerns 26 (1995). The move to public penitentiaries also reflected the developing Enlightenment view that criminal conduct constituted a transgression against the community. See, e.g., Cesare Beccaria On Crimes And Punishments 36 (1872); see also infra Part 4.